II SA/Rz 1143/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi K.W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynków mieszkalnych -skargę oddala- Przedmiotem skargi K.W. jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia [...] sierpnia 2019 r., o nr [...], wydane w sprawie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym w R. przy ul. [...]. Organ wydając zaskarżone do Sądu postanowienie ustalił, iż postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) działając na podstawie art. 61a i art. 123 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek K.W. w sprawie budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym wielostanowiskowym przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]", na działkach o numerach: 250/1, 251/1, 252/3, 253/1, 252/4, 1979, 1985, położonych w obrębie nr [...] w R. przy ul. [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia PINB podał, że K.W. nie wykazał interesu prawnego, który uzasadniałby przyznanie mu statusu strony w niniejszym postępowaniu. Nie wykazano bowiem, aby wnioskodawca był właścicielem działki sąsiedniej, na którą oddziaływałaby przedmiotowa inwestycja. Na to postanowienie PINB zażalenie do WINB wniósł K.W. argumentując, że geodezyjne wyodrębnienie działki gruntu, nie stanowi o powstaniu kolejnej nieruchomości w sytuacji, gdy każda z tych działek stanowi własność tego samego podmiotu. Fakt, że nieruchomość gruntowa podzielona zostaje na kilka działek bądź też kilka działek zostaje połączonych w jedną nieruchomość nie stanowi o tym, że każda działka staje się samodzielną nieruchomością. WINB po rozpoznaniu tego zażalenia postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r., postanowił utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie Organu I instancji. Organ stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku PINB zasadnie odmówił wszczęcia postępowania ze względu na brak przymiotu strony u K.W.. Stronami w postępowaniu toczącym się w trybie art. 48, art. 49b, art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U z 2019 r., poz. 1186; zwana dalej u.P.b.), które określa się zgodnie z art. 28 K.p.a. są właściciele nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością inwestora. We wniosku jak również w "odwołaniu" K.W. nie określił innych okoliczności wskazując, że ma interes prawny lub obowiązek dotyczący działek o nr. 250/1, 251/1, 252/3, 253/1, 252/4, 1979 i 1985 obr. [...] w R. przy ul. [...]. Po przeprowadzeniu analizy akt, a w szczególności wyrysu z ewidencji gruntów oraz uzasadnienia zaskarżonego postanowienia PINB stwierdzono że skarżący nie wykazał, aby był właścicielem działki sąsiedniej bądź też działki, na którą oddziaływałyby obiekty znajdujące się na wyżej wymienionych działkach przy ul. [...]. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika także, że K.W. podał jako własną działkę o nr. 261/1, która nie graniczy z wyżej wymienionymi działkami. PINB na wniosek K.W. prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy na działce nr 258 w obrębie [....], która graniczy z działką o nr 261/1 w obrębie [...] stanowiącej własność w/w strony. Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu wyjaśniono także, że działki stanowiące własność jednego podmiotu, lecz posiadające różne numery ewidencyjne stanowią odrębny przedmiot własności, lecz na gruncie prawa administracyjnego są odrębnym przedmiotem w postępowaniu administracyjnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej WSA) na powyższe postanowienie WINB K.W. stwierdził, iż zostały naruszone przepisy art. 7, art. 10, art. 28 art. 77 art. 80 oraz art. 106 K.p.a., co polegało na odstąpienie od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego dla terenu, na którym kształtowanie zabudowy i infrastruktury technicznej podlega istotnemu ograniczeniu. Już samo zamieszkiwanie i wskazanie adresu przy ul. [...] wskazuje na sąsiedztwo z budynkami i gruntami z nimi związanymi - [...] i [...] Budynków Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w R. Nie budzi wątpliwości, że działka o nr 261 graniczy z terenem inwestycji mieszkaniowej [...], a także znajduje się w minimalnym obszarze 30 m terenu inwestycji w obszarze analizowanym i oddziaływania kompleksu inwestycji wielorodzinnej. Wspomniano, iż postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. PINB w celu obejścia prawa wszczął z urzędu kolejne postępowanie administracyjne w tej samej sprawie legalności budowy kompleksu budynków mieszkalnych wielorodzinnych spółdzielni mieszkaniowej w tym na działce o nr. 258. Strona skarżąca zawnioskowała o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie legalności budowy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z mediami. W celu potwierdzenia statusu strony postępowania zawnioskowano o połączenie prowadzonych oddzielnie postępowań i wydanych postanowień przez nadzór budowlany. Ponadto wniesiono o przeprowadzenie dowodu z akt administracyjnych i sądowych prawomocnego wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 11 kwietnia 2017 r. o sygn. II SA/Rz 1211/16, oraz prawomocnego również niewykonanego wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 2 grudnia 2009 r. o sygn. akt II SA/Rz 461/07, obowiązku sporządzenia planu funkcjonalnego dla terenu górniczego Zalesie. Strona skarżąca zawnioskowała także o zwrot poniesionych kosztów postępowania. WINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażane stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Skarga jako niezasadna została przez sąd oddalona w całości. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przeprowadzone przez Organ postępowanie odpowiada wymogom wynikającym z przepisów K.p.a., dotyczącym reguł ustalania prawdy materialnej – art. 7, 77 i 80 K.p.a. Zatem dokonane przez WINB ustalenia faktyczne mogły stanowić podstawę wyrokowania w niniejszej sprawie. Nie było potrzeby przeprowadzania postępowania uzupełniającego na zasadzie art. 106 § 3 P.p.s.a. w tym z wyroków podanych w treści skargi. Strona składając wniosek o przeprowadzenie dowodów z orzeczeń WSA w Rzeszowie, nie wykazała jakiegokolwiek związku tych judykatów z zakończonym przez WINB postępowaniem. Wydane w niniejszej sprawie postanowienia organów nadzoru budowlanego zostały oparte na treści art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.). Powyższy przepis stanowi: Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Art. 61 K.p.a. do którego odsyła zacytowana powyżej regulacja, wskazuje zaś na dostępne możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego. Z treści wskazanych przepisów K.p.a. wynika, że organ administracji publicznej ma obowiązek odmówić wszczęcia postępowania, jeżeli zgłoszone żądanie zostało ujawnione przez podmiot niebędący stroną postępowania. Definicję strony postępowania w postępowaniu administracyjnym wyraża zaś art. 28 K.p.a. Przepis ten stosować należy w postępowaniu dotyczącym spraw objętych regulacjami art. 48, art. 49b, art. 50 i art. 51 u.P.b., a więc w postępowaniach dotyczących nielegalnie wykonanych lub prowadzonych robót budowlanych. Powyższe przepisy zostały trafnie wskazane przez Organ odwoławczy bowiem podanie Skarżącego, które zainicjowało szereg czynności procesowych organów nadzoru budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. dotyczyło popełnionej zdaniem wnoszącego samowoli budowlanej, na ściśle określonych działkach przez spółdzielnię mieszkaniową. W postępowaniach o takim przedmiocie, co słusznie skonstatował WINB, nie stosuje się art. 28 ust. 2 u.P.b. bowiem przepis ten wyraża ustawową definicję strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, a więc w procesie o zupełnie innym przedmiocie niż ten, który został wyraźnie zaznaczony przez K.W. w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. oraz w kolejnych kierowanych do PINB wyjaśnieniach. Strona skarżąca przedmiot swego żądania jasno sprecyzowała w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r., gdzie wskazano jednoznacznie, że przedmiotem wniosku jest wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie realizowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego wraz z infrastrukturą osiedlową budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...]. Przedsięwzięcie to jest realizowane na działkach o nr 250, 251, 252/2, 253, 254, 255, 256/2, 258 w obr. [...] R., obecnie zmienionych na działki o nr 250/1, 251/1, 252/3, 253/1, 252/4, 1979, 1985 i 258 w obrębie [...]. W postępowaniu o jakim tu mowa nie znajdują także odpowiedniego zastosowania poglądy wypracowane na gruncie procesu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, stąd podnoszenie kwestii lokalizacji działki skarżącego w tzw. obszarze analizowanym jest nietrafione jako argument mający zwalczać wydane w sprawie postanowienia. Sąd zauważa, iż w aktach Organu I instancji znajdują się czytelne wydruki wyrysów z mapy ewidencyjnej w skali 1 do 1000, sporządzonej dla potrzeb postępowania administracyjnego, z których wynika, iż stanowiąca własność skarżącego działka o nr. 261/1, graniczy bezpośrednio wyłącznie z działką o nr. 258. PINB wyjaśnił w swym postanowieniu, że zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy na działce o nr. 258 obręb [...], która graniczy z działką K.W.. Świadectwem tego jest decyzja PINB z dnia [...] września 2019 r., o nr [...], o umorzeniu postępowania w sprawie legalności budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działce o nr 258 obr [...] w R. przy ul. [...]. Pozostałe wymienione przez Skarżącego działki, po pierwsze nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie własności skarżącego, a po drugie, jak wynika ze wspomnianych map, znajdują się w znacznej odległości od granicy działki o nr. 261/1. Ponieważ przedsięwzięcie o jakimi pisze Strona, to budynki mieszkalne wraz z infrastrukturą, to nie istnieje choćby nikłe ryzyko negatywnego oddziaływania na środowisko, co potwierdza analiza formalnego wykazu przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko. W rezultacie, nie było podstaw aby Organ z urzędu badał w niniejszym postępowaniu ewentualną kwestię szerszego zasięgu skutków funkcjonowania nielegalnej według Skarżącego inwestycji i wpływu na sposób wykonywania jego własności. Wnioskodawca w postępowaniu przez Organami, poruszał różnorakie istotne z jego punktu widzenia kwestie, jednakże nie udało się mu wskazać, iż inwestycja Spółdzielni na oddalonych od jego własność działkach, narusza określone przepisami uprawnienia bądź wpływa na realizację ciążących na nim obowiązków – art. 28 K.p.a.. Innymi słowy, nie znajdziemy w wyjaśnieniach strony żadnego uzasadnienia, które mogłoby zostać poddane ocenie organu w kontekście interesu prawnego, o jakim mowa w ustawowej definicji strony postępowania administracyjnego. W tej sytuacji odmowa wszczęcia postępowania w określonym przez Organy zakresie sprawy była konieczna i uzasadniona. Z treści art. 61a § 1 K.p.a. wynika jednoznaczny wniosek, iż postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte, jeżeli żądanie nie pochodzi od podmiotu, który posiada interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Zatem nie może być mowy o naruszeniu powołanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego. Sąd działając z urzędu nie dopatrzył się w czynnościach WINB takich uchybień, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi z urzędu na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. Postanowienia wydane w niniejszej sprawie jako legalne powinny pozostać w obrocie prawnym, albowiem w żadnym aspekcie nie naruszają interesu prawnego strony skarżącej. Z tych przyczyn orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.