II SA/Rz 1145/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Maria Mikolik /spr./ WSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Gminy [....] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Rzeszowie z dnia 22 lipca 2025 r. nr R.RUT.477.74.2025.KP w przedmiocie kary pieniężnej za korzystanie bez pozwolenia wodnoprawnego z usługi wodnej – skargę oddala – Przedmiotem skargi Gminy [...] (dalej: "Strona skarżąca", "Gmina") jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (dalej: "Organ II instancji", "Organ odwoławczy") z 22 lipca 2025 r. nr R.RUT.477.74.2025.KP wymierzająca Gminie [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości 1.520 zł za korzystanie bez pozwolenia wodnoprawnego z usługi wodnej obejmującej pobór wód podziemnych w miejscowości T., dz. nr [...] w okresie III kwartału 2024 r. Jak wynika z akt sprawy, Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (dalej: "Organ I instancji") w dniu 10 grudnia 2024 r. przeprowadził kontrolę gospodarowania wodami w Gminie [...] w celu ustalenia zakresu korzystania z wód oraz ochrony zasobów wodnych, w związku z poborem wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Z kontroli tej sporządzono protokół. Na podstawie danych przedstawionych przez Gminę, w protokole zawarto ustalenia co do ilości pobranych wód podziemnych w miejscowości T., dz. nr ewid. [...] oraz celu poboru i sposobu uzdatniania pobranych wód oraz zakresu eksploatacji, tj. faktycznego wykorzystywania urządzeń w III kwartale 2024 r. Następnie Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie ustalił w formie informacji dla Gminy [...] opłatę zmienną za korzystanie bez pozwolenia wodnoprawnego z usługi wodnej polegającej na poborze wód podziemnych w miejscowości T., dz. nr ewid. [...], za okres III kwartału 2024 r., w wysokości 304 zł. Gmina uiściła opłatę w terminie. W dalszej kolejności Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie decyzją z 20 marca 2025 r. nr RP.ZUT.477.69.2025.AA wymierzył Gminie administracyjną karę pieniężną w wysokości 1.520 zł za korzystanie bez pozwolenia wodnoprawnego z usługi wodnej polegającej na poborze wód podziemnych w miejscowości T., dz. nr [...] w okresie III kwartału 2024 r. Zdaniem Organu I instancji, zebrany materiał dowodowy potwierdza, że w III kwartale 2024 r. Gmina dokonywała poboru wód podziemnych, a tym samym powinna posiadać pozwolenie wodnoprawne, którego jednak nie posiadała. Organ I instancji zwrócił uwagę, że Gmina złożyła w dniu 11 września 2024 r. wniosek o wydanie pozwolenia na ww. usługę wodną. Stosowna decyzja została wydana w dniu [...] grudnia 2024 r., a z dniem 2 stycznia 2025 r. stała się ostateczna. Niemniej jednak w okresie, za który nałożono administracyjną karę pieniężną, Gmina korzystała z usługi wodnej bez pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie Organu I instancji w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki przemawiające za odstąpieniem od nałożenia kary, gdyż waga naruszenia prawa jest istotna, a Gmina nie zaprzestała naruszania prawa. Ponadto, strona nie została ukarana prawomocną decyzją pieniężną przez inny organ administracji publicznej za to samo zachowanie. Przesłanką przemawiającą za nieuznaniem znikomości naruszenia prawa jest to, że pozwolenia wodnoprawne stanowią instrument zarządzania zasobami wodnymi, w których ustala się warunki korzystania z wód. Organ I instancji wyjaśnił, że od I kwartału 2018 r. dla Gminy [...] ustalana była opłata zmienna za korzystanie z ww. usługi wodnej. Gmina jednak nie dołożyła należytej staranności w sprawie uzyskania wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, gdyż stosowny wniosek złożyła dopiero w dniu 11 września 2024 r. Od powyższej decyzji Gmina wniosła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie szeregu przepisów postępowania, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu. Po rozpoznaniu złożonego odwołania, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, opisaną na wstępie decyzją z 22 lipca 2025 r. nr R.RUT.477.74.2025.KP, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 14 ust. 4, art. 472aa ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 960 ze zm.; dalej: "p.w."), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy na wstępie wyjaśnił, że w niniejszej sprawie bezspornym jest, że w okresie od 1 lipca 2024 r. do 30 września 2024 r. Gmina [...] korzystała z usługi wodnej polegającej na poborze wód podziemnych w miejscowości T., działka nr [...], a także to, że na korzystanie z ww. usługi wodnej wymagane jest pozwolenie wodnoprawne oraz to, że Gmina [...] takiego pozwolenia nie posiadała. Organ odwoławczy analizując przesłanki podlegania administracyjnej karze pieniężnej - korzystanie z wód bez pozwolenia wodnoprawnego zaznaczył, że Strona skarżąca w okresie, za który została wymierzona administracyjna kara pieniężna (III kwartał 2024 r.), dokonywała poboru wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Ze stosownym wnioskiem Gmina wystąpiła dopiero pod koniec rozliczanego III kwartału 2024 r. Zdaniem Organu odwoławczego nierealne jest oczekiwanie, że do końca września 2024 r. (tj. do końca okresu rozliczeniowego obejmującego III kwartał 2024 r.) możliwe jest wydanie ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego. Kwestia ewentualnej przewlekłości postępowania może być badana, ale w kolejnym okresie rozliczeniowym obejmującym IV kwartał 2024 r. Wobec powyższego nie było potrzeby rozpatrzenia sprawy zgodnie z dyrektywami zawartymi w uchwale NSA z 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/11. Strona skarżąca korzystała bez pozwolenia wodnoprawnego z usługi wodnej, zatem jest obowiązana ponieść opłatę za ww. usługę wodną oraz podlega administracyjnej karze pieniężnej. Analizując z kolei przesłanki odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, Organ stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, żeby do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej. Organ stwierdził również, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości niewystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. (możliwość zaistnienia przesłanki z tego przepisu została ograniczona, albowiem w celu uniknięcia podwójnego karania za ten sam czyn, właśnie w związku z administracyjnymi karami pieniężnymi, od 1 stycznia 2024 r. zniesiono sankcje wykroczeniowe za korzystanie z wód lub wykonywanie urządzeń wodnych bez wymaganej zgody wodnoprawnej przewidziane dotychczas w art. 476 ust. 1 p.w). W związku z powyższym, należy przeanalizować przesłanki zawarte w § 1 pkt 1 ww. przepisu w postaci znikomej wagi naruszenia prawa oraz zaprzestania naruszenia prawa przez Stronę skarżącą. Odnosząc się do przesłanki odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w postaci zaprzestania naruszania prawa, Organ II instancji wskazał, że zaprzestanie naruszania prawa powinno być efektem własnej decyzji podmiotu, a nie zastosowanych środków administracyjnych oraz przesłanka ta może zostać wypełniona również po wszczęciu postępowania w sprawie, aż do momentu wydania decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z naruszeniem prawa o charakterze powtarzającym się w kwartalnych okresach rozliczeniowych. Zdaniem Organu odwoławczego o zaprzestaniu naruszania prawa polegającego na poborze wód podziemnych można mówić wtedy gdy strona faktycznie zaprzestała poboru tych wód lub uzyskała pozwolenie wodnoprawne. Jeszcze przed wszczęciem postępowania w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, Dyrektor Zarządu Zlewni w [...], decyzją z [...] grudnia 2024 r. nr [...] wydał dla Gminy [...] pozwolenie wodnoprawne na pobór wód podziemnych w miejscowości T., działka nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 2 stycznia 2025 r., czyli także przed wszczęciem postępowania pierwszoinstancyjnego w niniejszej sprawie, zatem przesłanka zaprzestania naruszania prawa została spełniona. Zdaniem Organu II instancji, dokonana przez Organ I instancji wykładnia przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie zasługuje na aprobatę, gdyż wynika z błędnego rozumienia treści ww. przepisu. Z kolei odnosząc się do przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, Organ odwoławczy powołując się na przepisy k.p.a. oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego wyjaśnił, że przy ocenie przesłanki wagi naruszenia prawa należy brać pod uwagę m.in. czasookres poboru wód bez pozwolenia wodnoprawnego, skalę popełnionego deliktu administracyjnego oraz jego ponawianie. W przedmiotowej sprawie Gmina [...] dokonywała poboru wód bez pozwolenia wodnoprawnego w całym okresie rozliczeniowym (III kwartał 2024 r.). W tym czasie dokonała poboru wód podziemnych w ilości 2232 m3, co nie może być uznane za ilość nieznaczną. Organ odwoławczy wskazał, że z art. 279a ust. 1 p.w. wynika, że nie wnosi się opłaty za usługi wodne, jeżeli wysokość tej opłaty nie przekracza 20 zł, co w okolicznościach przedmiotowej sprawy, tj. przy zastosowanej stawce 0,068 zł za 1 m³ i współczynniku różnicującym 2,00 wskazywałoby na 150 m³ pobranych wód podziemnych (150 m³ x 0,068 x 2 = 20,40 zł = 20 zł).Taka ilość pobranych wód podziemnych, która po przeliczeniu przekłada się na kwotę opłaty na poziomie 20 zł oznacza, że podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłat za usługi wodne nie przekazuje się informacji i podmiot zobowiązany nie wnosi opłaty za usługi wodne. Oceniając wagę naruszenia prawa, Dyrektor zwrócił uwagę, że w poprzednich okresach rozliczeniowych, tj. I i II kwartale 2024 r. Gmina [...] również pobierała wody podziemne w tej lokalizacji bez pozwolenia wodnoprawnego (w tej kwestii toczyły się odrębne postępowania odwoławcze przed Dyrektorem RZGW w Rzeszowie). Zatem obecnie mamy do czynienia z ponowieniem popełnienia deliktu administracyjnego. Ponadto zachowania Gminy nie można ocenić w kategoriach nieistotnego błędu lub pomyłki. Na prośbę Dyrektora RZGW w Rzeszowie, Dyrektor ZZ w [...] przesłał do Organu odwoławczego tabelaryczne zestawienie opłat zmiennych i podwyższonych naliczonych Gminie w okresie od I kwartału 2018 r. do IV kwartału 2023 r., z którego wynika, że pobór wód podziemnych z przedmiotowego ujęcia wody dokonywany był przez Gminę [...] co najmniej od I kwartału 2018 r., a także, że pobór ww. wód, dokonywany był od ww. okresu bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, stąd też od I kwartału 2018 r. do IV kwartału 2023 r. Gmina uiszczała (oprócz opłat kwartalnych) opłaty podwyższone ustalane do końca 2023 r. w formie informacji, które wynosiły 500% opłaty zmiennej. Gmina nie kwestionowała naliczanych w latach 2018-2023 opłat podwyższonych. W tym okresie nie był składany przez Gminę [...] wniosek o udzielenie stosownego pozwolenia wodnoprawnego. Opłaty podwyższone nie były znaczące i w zdecydowanej większości były to kwoty od 20 do 25 zł. Kwestionowanie dodatkowych należności zaczęło się po 1 stycznia 2024 r., kiedy to opłaty podwyższone zostały zastąpione przez administracyjne kary pieniężne. Porównując opłaty/kary np. za III kwartał 2023 r. i III kwartał 2024 r. dodatkowe obciążenie nie wynosi już 30 zł (opłata podwyższona) tylko 1.520 zł (administracyjna kara pieniężna). W ocenie Organu odwoławczego dopiero ww. zmiana zmobilizowała Gminę do złożenia wniosku o udzielenie wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego. Reasumując rozważania dotyczące znikomej wagi naruszenia prawa, Organ II instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie ww. przesłanka nie została spełniona. Zdaniem Organu II instancji okolicznością przesądzającą była przede wszystkim liczba dni korzystania z usługi wodnej bez pozwolenia (cały okres rozliczeniowy, tj. III kwartał 2024 r.) oraz ponawianie popełniania ww. deliktu administracyjnego. Ilość pobranych wód podziemnych miała znaczenie komplementarne. Nie bez znaczenia była przy tym okoliczność w postaci uprzedniego nielegalnego, świadomego i wieloletniego dokonywania poboru wód. Odnosząc się do możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, Organ odwoławczy wyjaśnił, że rozpatrywany obecnie przypadek jest niewątpliwie inny niż wymieniony w art. 189f § 1 k.p.a. Niemniej jednak, w okolicznościach niniejszej sprawy, rodzaj naruszenia prawa nie pozwalał w ogóle rozważać możliwości usunięcia skutków tego naruszenia (pkt 1 omawianego przepisu), albowiem pobór wód podziemnych został już dokonany w III kwartale 2024 r. Również nie jest możliwe powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa (pkt 2 omawianego przepisu). Odnosząc się do zarzutów odwołania, Organ odwoławczy wyjaśnił, że według stanu na moment wydawania niniejszej decyzji w Organie zarejestrowanych zostało 31 spraw odwoławczych w 2025 r. dotyczących poboru wód podziemnych przez Gminę bez pozwolenia wodnoprawnego w 2024 r. Wspomniane sprawy dotyczą ogółem 8 czynnych ujęć wody, z których w kolejnych, osobno rozliczanych kwartałach 2024 r. (I, II, III i IV), pobierane były wody podziemne dla różnych obiektów. Suma wszystkich orzeczonych przez Organ I instancji kar opiewa łącznie na kwotę 73.900 zł. W 10 sprawach zakończonych Gmina złożyła skargi do WSA w Rzeszowie. We wszystkich ww. sprawach Gmina nie legitymowała się ważnym pozwoleniem wodnoprawnym, ani na moment rozliczanego kwartału, ani wcześniej. Nie było więc sytuacji, że w przeszłości podmiot legitymował się stosownym pozwoleniem wodnoprawnym, które następnie utraciło swoją ważność. Dyrektor wskazał, że Gmina zarzucając pominięcie przez Dyrektora ZZ w [...] intencji ustawodawcy przy wprowadzaniu do p.w. przepisu art. 472aa cytuje wyjęte z kontekstu, a przede wszystkim niepasujące do okoliczności sprawy, zapisy z uzasadnienia do rządowego projektu ustawy o rewitalizacji rzeki Odry (druk nr 3303). Zdaniem Organu II instancji wywody zawarte w odwołaniu wskazują, że Gmina kwestionuje przyjęcie do wyliczeń opłaty zmiennej (która jest z kolei bazą do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej) poboru wód wynikającego z maksymalnej technicznej wydajności eksploatowanych instalacji lub urządzeń do poboru wód (w okolicznościach sprawy 2232 m3 w okresie III kwartału). Strona skarżąca oczekuje uwzględnienia poboru rzeczywistego (3,911 m3 w okresie 92 dni), na podstawie wskazań licznika, tak jak to miało miejsce w przeszłości, kiedy ww. Gmina składała oświadczenia o ilości pobranych wód na podstawie art. 552 ust. 2b pkt 1 p.w. Zdaniem Dyrektora nie jest możliwe, jak np. przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych, nieprzeprowadzenie kontroli gospodarowania wodami i poprzestanie na oświadczeniu podmiotu, który podaje rzeczywistą ilość wód. To ustawodawca przesądził, że wyliczona wysokość kary może nie wykazywać związku z rzeczywistym poborem wód, a organy administracji publicznej związane zasadą praworządności (art. 6 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP) nie mogą odstąpić od stosowania przepisu art. 272 ust. 4a p.w. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że wydając zaskarżoną decyzję Organ I instancji brał pod uwagę całość dokumentów zgromadzonych w sprawie. Powołał w uzasadnieniu decyzji m.in. pismo Gminy, w którym strona wskazuje na: realizowany cel publiczny, uiszczanie w 2024 r. opłat na podstawie przesyłanych oświadczeń i wreszcie na podejmowane działania ukierunkowane na uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych z przedmiotowego ujęcia. To, że Organ I instancji nie podzielił wszystkich argumentów zawartych w ww. piśmie i nie odstąpił od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej nie oznacza, że pominął istotne dla strony informacje. Dyrektor ZZ w [...] wskazał wprawdzie błędnie, że strona nie zaprzestała naruszania prawa, jednak to uchybienie zostało skorygowane przez Organ II instancji w niniejszym postępowaniu. Odnosząc się do zarzutu nie odniesienia się do faktu, iż pobór wody odbywał się w interesie publicznym (zaspokojenie podstawowych potrzeb mieszkańców Gminy - zaopatrzenie ludności w wodę), Organ odwoławczy wskazał, że istotnie w zaskarżonej decyzji nie ma odniesienia się do tej kwestii. W tych okolicznościach uznał za konieczne podkreślić, że w okolicznościach sprawy ww. interesu nie trzeba było chronić (art. 189d pkt 1 k.p.a.), gdyż ani osoby trzecie i nikt inny mu nie zagrażał. Interes ten trzeba było natomiast zabezpieczyć zaopatrując w wodę mieszkańców, a to jest zadaniem własnym gminy (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków). Powołane wyżej zadanie własne Gmina powinna była wykonywać od samego początku z zastosowaniem legalnych metod, tj. po uprzednim uzyskaniu wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego. Działanie w interesie publicznym nie zwalniało zatem Gminy z obowiązków uregulowanych w p.w. Ponadto, wbrew twierdzeniom Gminy, organy orzekające nie mają obowiązku wykazywać, że nałożenie kary jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom Gminy, Organ I instancji zastosował w sprawie przepis art. 189f § 1 k.p.a. i rozważył czy waga naruszenia prawa uzasadnia nałożenie kary. Z uwagi na to, że te rozważania nie były wystarczające i przekonywujące Organ odwoławczy tej kwestii organ poświęcił pkt 2.1 i 2.1.1. oraz 2.1.2 decyzji. Gmina [...] wskazuje na skalę naruszenia prawa polegającego na znikomym poborze wody, ale tylko w tej sprawie. Wykorzystuje fakt swoistego rozproszenia popełnianych deliktów administracyjnych (8 studni zlokalizowanych w różnych miejscach, różne okresy rozliczeniowe i wielość odrębnych spraw w przedmiocie wymierzenia administracyjnych kar pieniężnych). Natomiast odnosząc się do wagi naruszenia prawa, która jest znaczna, jeżeli konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, Organ odwoławczy wskazał, że to, iż waga naruszenia powinna być oceniana z uwzględnieniem potrzeby ochrony ww. dóbr (posiłkowanie się przepisem art. 189d pkt 1 k.p.a.) nie oznacza, że ewentualne naruszenie przepisów p.w. skutkujące nałożeniem administracyjnej kary pieniężnej zawsze będzie musiało być bezpośrednio związane ochroną ww. dóbr. Organ II instancji podkreślił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przez wiele lat Gmina ponosiła opłaty podwyższone z tytułu braku wymaganej zgody wodnoprawnej. To z kolei wyklucza uznanie działań Gminy jako podejmowanych w dobrej wierze, natomiast cel na jaki dokonywany był pobór wód to odrębna kwestia nie związana z tzw. dobrą wiarą. Zdaniem Dyrektora chybione jest w okolicznościach sprawy odnoszenie nałożonej przez Organ I instancji administracyjnej kary pieniężnej do konstytucyjnej zasady proporcjonalności (jej dolegliwość według strony jest niewspółmierna do wagi naruszenia prawa). W przypadkach poboru wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego wysokość administracyjnej kary pieniężnej nie jest miarkowana i wynosi 500% opłaty zmiennej (art. 472aa ust. 3 pkt 1 p.w.). Orzekające w sprawie organy nie mają więc możliwości ustalenia jej na innym poziomie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła Gmina [...], którą reprezentuje Wójt Gminy [...], zaskarżając ww. decyzję w całości. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 7, art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez brak zebrania i rozpatrzenia wyczerpującego materiału dowodowego, w szczególności co do rzeczywistej ilości poboru oraz faktycznej maksymalnej technicznej wydajności instalacji (a nie tylko pompy); 2. art. 8 § 1 w zw. z art. 7a k.p.a., poprzez naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej oraz zasady rozstrzygania nieusuwalnych wątpliwości na korzyść strony; 3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji I instancji mimo istnienia przesłanek do jej uchylenia i umorzenia postępowania administracyjnego; 4. art. 472aa ust. 2 p.w. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez błędne zastosowanie przez oparcie kary na nieprawidłowo ustalonej wartości opłaty zmiennej, obliczonej bez rzetelnego ustalenia maksymalnej technicznej wydajności eksploatowanej instalacji i rzeczywistego czasu pracy; 5. art. 279a ust. 1-2 p.w., poprzez pominięcie progu 20 zł i obowiązku niewnoszenia opłaty przy tak ustalonej wysokości opłaty zmiennej oraz pominięcie skutku w postaci braku przekazywania informacji, o których mowa w art. 271 ust. 1, art. 272 ust. 17 albo 22 oraz art. 275 ust. 13 p.w.; 6. art. 272 ust. 4a p.w., poprzez przyjęcie modelu "maksymalna wydajność pompy x praca 24/7" w miejsce ustawowego wzorca "maksymalna techniczna wydajność eksploatowanych instalacji lub urządzeń x ustalony (choćby szacunkowo) czas eksploatacji"; 7. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (pominięcie przesłanek "znikomej wagi naruszenia" i "zaprzestania naruszania prawa"); 8. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie zasad demokratycznego państwa prawnego, zaufania obywateli do państwa, proporcjonalności i sprawiedliwości. Wobec tak sformułowanych zarzutów Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji; o umorzenie postępowania administracyjnego w całości, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji i przekazanie sprawy Organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz sformułowanie wskazań co do dalszego postępowania, obejmujących w szczególności: 1) ustalenie faktycznego czasu pracy urządzeń; 2) ustalenie rzeczywistej wydajności instalacji (z rozróżnieniem: wydajność pompy ≠ wydajność całej instalacji); 3) ponowne wyliczenie opłaty z uwzględnieniem art. 279a p.w. (próg bagatelny). Gmina wniosła również o wstrzymanie wykonania decyzji w całości przez Organ, a w przypadku jego nieuwzględnienia o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości przez Sąd oraz o zasądzenie od Organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Organ II instancji wskazał, że Skarżąca nie kwestionowała opłaty zmiennej, nie złożyła reklamacji a w toku postępowania w sprawie administracyjnej kary pieniężnej organ jest związany ustaloną wcześniej opłatą zmienną. Strona mogła również wnieść zastrzeżenia do protokołu kontroli, czego nie uczyniła tego. Protokół z kontroli został podpisany przez wójta. W ocenie Organu II instancji, twierdzenie, iż maksymalną techniczną wydajność należy rozumieć jako parametry całego układu technologicznego, a nie tylko pompy, jest niczym nieuzasadnione. Przepis art. 272 ust. 4a u.p.w. nie wspomina o poborze wynikającym z maksymalnej technicznej wydajności eksploatowanych instalacji oraz urządzeń do poboru wód, tylko o poborze wynikającym z maksymalnej technicznej wydajności eksploatowanych instalacji lub urządzeń do poboru wód. Organ powołał się na dane zawarte w tabeli, podpisanej przez Skarżącą, która zawiera dane o maksymalnej technicznej wydajności eksploatowanych instalacji lub urządzeń do poboru wód. Skarżąca wskazała w niej: maksymalną wydajność pompy służącej do eksploatacji studni kopanej - 100 l/min, okres pracy - III kwartał 2024 r., czas pracy - 372 h. Wartość 100 l/min. oznacza 6000 l/h. Przy deklarowanym przez Skarżącą czasie pracy pompy 372 h otrzymujemy 2232000 l pobranych wód, czyli 2232 m3 w okresie III kwartału 2024 r. Taką też ilość wód wynikającą z maksymalnej wydajności urządzenia przyjął Organ dokonujący kontroli gospodarowania wodami oraz ustalający wysokość opłaty zmiennej. Gdyby - jak sugeruje skarżąca - przyjęto założenie: maksymalna wydajność pompy x praca 24/7, to za III kwartał 2024 r. otrzymalibyśmy ilość pobranych wód na poziomie 13248000 l, czyli 13248 m3 (100 l/min x 60 min x 24 godziny x 92 dni). Reasumując, skoro skarżąca podała okres pracy III kwartał 2024 r. i czas pracy 372 h tzn., że pompa nie pracowała przez 92 dni i 24 godziny na dobę. Odnosząc się do twierdzeń skarżącej dotyczących "wiarygodnych wskazań wodomierza" Organ II instancji zaznaczył, że Skarżąca sama sobie przeczy, gdyż z jednej strony wskazuje na rzeczywisty pobór wód na poziomie 36 m3 (wskazanie wodomierza), a z drugiej strony oczekuje ustalenia rzeczywistego czasu pracy pompy na podstawie odczytu licznika energii w powiązaniu z mocą znamionową silnika i ustalenia wydajności instalacji determinowanej parametrami układu (średnice i długości przewodów, armatura, opory przepływu, hydrofor). W tym zakresie Organ II instancji odwołał się do argumentacji, zawartej na stronie 16. zaskarżonej decyzji. Podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie ustala się rzeczywistego czasu pracy tylko maksymalną wydajność. Zatem wyliczona wysokość kary może nie wykazać związku z rzeczywistym poborem wód. Postanowieniem z 23 października 2025 r. sygn. akt II SA/Rz 1145/25 tut. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu a podniesione w skardze zarzuty nie są zasadne. W ocenie Sądu zostały spełnione przesłanki do wymierzenia Skarżącej administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 472aa ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 pkt 1 p.w. Zgodnie z art. 472aa ust. 1 pkt 2 p.w. administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew przepisowi: art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej; Stosownie do art. 472aa ust. 3 pkt 1 p.w., wysokość administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, wynosi od 5000 zł do 1 000 000 zł, z wyjątkiem: dokonywania poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego - gdzie podstawę ustalenia wysokości kary pieniężnej stanowi 500 % opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. W sprawie ustalono w sposób bezsporny, że skarżąca Gmina w III kwartale 2024 roku korzystała z wód – poprzez pobór wód podziemnych (na dz. nr [...]) bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Pozwolenie wodnoprawne Gmina uzyskała dopiero na podstawie decyzji wydanej [...] grudnia 2024 r., która stała się ostateczna z dniem 2 stycznia 2025 r. Uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego miało więc miejsce już po zakończeniu III kwartału 2024r, choć przed wszczęciem postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Niewątpliwie więc Gmina popełniła delikt administracyjny, który polegał na korzystaniu z usługi wodnej, polegającej na poborze wód podziemnych bez pozwolenia wodnoprawnego w III kwartale 2024r. W toku postępowania administracyjnego, jak również na etapie skargi Gmina kwestionowała natomiast prawidłowość obliczenia administracyjnej kary pieniężnej (w tym zakresie podniesiono zarzuty dotyczące wadliwego ustalenia maksymalnej technicznej wydajności instalacji oraz jej rzeczywistego czasu pracy a w konsekwencji błędnego określenia wysokości opłaty zmiennej, która stanowiła podstawę do obliczenia administracyjnej kary pieniężnej). Skarżąca zarzucała również, że organ w sposób wadliwy odmówił zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., pomijając zaistnienie przesłanki znikomej wagi naruszenia oraz zaprzestania naruszenia prawa. W ocenie Sądu administracyjna kara pieniężna została obliczona prawidłowo. Podstawę ustalenia wysokości kary pieniężnej stanowi 500% opłaty zmiennej, zgodnie z art. 472aa ust. 3 pkt 1 p.w. W związku z powyższym należy odwołać się do treści art. 272 ust. 1 p.w., który stanowi, że wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3. W przypadku poboru wód podziemnych bez pozwolenia wodnoprawnego, metodologia ustalenia ilości pobranych wód została określona w sposób szczególny w art. 272 ust. 4a p.w., który stanowi, że w przypadku poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się w toku kontroli gospodarowania wodami, przyjmując pobór wynikający z maksymalnej technicznej wydajności eksploatowanych instalacji lub urządzeń do poboru wód, a także przyjmując okres eksploatacji instalacji lub urządzenia do poboru wód przez jeden kwartał, jeżeli w toku kontroli gospodarowania wodami nie ustalono tego okresu eksploatacji. Zatem w przypadku poboru wód podziemnych bez pozwolenia wodnoprawnego ustawodawca przewidział ustalenie ilości pobranych wód podziemnych w sposób sankcyjny. Podstawą wymierzenia opłaty zmiennej nie jest ilość pobranych wód podziemnych, tak jak to przewiduje art. 272 ust. 2 p.w., lecz maksymalna techniczna wydajność eksploatowanych instalacji lub urządzeń. Prawidłowo więc Organ II instancji wskazywał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ilość wód, przyjęta jako podstawa obliczenia opłaty zmiennej w przypadku braku pozwolenia wodnoprawnego będzie co do zasady różniła się od rzeczywistej ilości pobranych wód. W niniejszej sprawie maksymalna techniczna wydajność eksploatowanych instalacji lub urządzeń została stosownie do art. 272 ust. 4a p.w. ustalona w trakcie kontroli udokumentowanej protokołem, podpisanym przez upoważnionego pracownika Urzędu Gminy. Jako niezasadne Sąd ocenił zarzuty skargi, dotyczące wadliwego ustalenia maksymalnej technicznej pracy instalacji lub urządzeń oraz ich czasu pracy. Do tych kwestii Organ II instancji w sposób wyczerpujący odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę. Sąd podziela argumentację Organu II instancji w tym zakresie. Należy również podkreślić, że przyjęta do obliczenia opłaty zmiennej maksymalna techniczna wydajność instalacji lub urządzeń oraz czas pracy zostały ustalone na podstawie danych przekazanych przez samą Gminę. Tabela zawierająca powyższe dane, opatrzona podpisem Wójta Gminy została dołączona jako załącznik do protokołu. Nie potwierdził się więc zarzut dotyczący przyjęcia założenia nieprzerwanej pracy 24/7 oraz pominięcia dowodów pozwalających ustalić czas pracy urządzenia. Organ obliczając ilość pobranych wód przyjął bowiem czas pracy urządzenia, wskazany przez samą Gminę (372h). Niezasadny okazał się również zarzut, dotyczący pominięcia prawidłowej ilości pobranych wód, zgodnie ze wskazaniem wodomierza tj. 36m3. W tym zakresie prawidłowo organ argumentował, że w przypadku poboru wód bez pozwolenia wodnoprawnego podstawą do obliczenia opłaty zmiennej a w konsekwencji i kary pieniężnej jest maksymalna techniczna wydajność instalacji lub urządzeń a nie rzeczywista ilość pobranych wód. W konsekwencji nie zachodziły również podstawy do uwzględnienia zarzutu, dotyczącego pominięcia minimalnego progu ponoszenia opłaty. Skarżąca wywodziła bowiem, że przy przyjęciu wskazania, wynikającego z wodomierza wysokość opłaty zmiennej nie przekroczyłaby 20 zł a zatem nie podlegałaby wniesieniu stosownie do art. 279a ust. 1 p.w. Jak już powyżej wskazano, w przypadku braku pozwolenia wodnoprawnego metodologia obliczenia opłaty została w sposób szczególny określona w art. 272 ust. 4a p.w. a wysokość opłaty zmiennej wyniosła w tym przypadku 304 zł. Zdaniem Sądu Organ II instancji prawidłowo rozważył również kwestię zastosowania przepisów działu IVa k.p.a. Oceniając prawidłowość stanowiska Organu II instancji w zakresie zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wskazać należy, że warunkiem koniecznym jego zastosowania jest znikoma waga naruszenia. Dla oceny dopuszczalności odstąpienia od wymierzenia kary w kontekście przesłanki wagi naruszenia istotny jest charakter dóbr i wartości podlegających ochronie (w tym wypadku ochrona środowiska), konsekwentnie akcentowany w orzecznictwie (zob.m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2020 r. sygn. IV SA/Wa 973/20, wyrok WSA w Gdańsku z 22 września 2022 r.). Prawidłowe jest zatem stanowisko Organu, że działanie Gminy, polegające na korzystaniu z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego stanowi naruszenie podstawowych obowiązków prawnych związanych z gospodarką wodną, do których należy uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego i uiszczanie opłat za usługę wodną. Poza sporem pozostaje, że tym obowiązkom gmina uchybiła nie tylko zresztą w III kwartale 2024 r. Uchybienie to miało bowiem charakter wieloletni, począwszy od 2018 roku. Powyższe zatem wyklucza możliwość odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie tego przepisu i to pomimo to, że na skutek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego już po zakończeniu III kwartału 2024r. Skarżąca zaprzestała naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie nie znajduje także zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym odstępuje się od nałożenia kary i poprzestaje na pouczeniu jeżeli za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Sąd podziela również stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że w sprawie nie mógł zostać zastosowany art. 189f § 2 i § 3 k.p.a. Rodzaj naruszenia nie pozwalał rozważać możliwości usunięcia skutków naruszenia prawa, ponieważ pobór wód podziemnych bez pozwolenia wodnoprawnego został już dokonany. Nie było możliwe również zastosowanie 189f § 2 pkt 2 k.p.a. bowiem od 1 stycznia 2024r. zniesiono sankcje wykroczeniowe za korzystanie z wód bez pozwolenia wodnoprawnego. Nie mogłoby więc dojść do stosownego działania innych podmiotów, powiadomionych o stwierdzonym naruszeniu prawa. Z przyczyn powyżej wskazanych Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawo a skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.