II SA/Rz 1147/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi T. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie koncesji na wydobywanie piasku I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T. J. kwotę 1000 zł /słownie: jeden tysiąc złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty(dalej: "organ I instancji") z dnia [...] czerwca 2018 r. nr[...]w przedmiocie koncesji na wydobywanie piasku. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Starosta udzielił T.J. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą: Firma Usługowo-Handlowo - Transportowa T.J. koncesji na wydobywanie piasku ze złoża "G. V" zlokalizowanego na działkach ewidencyjnych 2503, 2506/4, 2509, 2554 wyznaczając jednocześnie pokrywające się obszar i teren górniczy. Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] Starosta działając na podstawie art 145 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a.") wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia T.J. koncesji na wydobywanie piasku ze złoża "G. V" w G. , gm. [....]. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. Nr [...]działając na podstawie art 151 § 1 pkt 2 w zw. z art 145 § 1 pkt 8 K.p.a. uchylił ostateczną decyzję Starosty z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]w sprawie udzielenia koncesji i jednocześnie w pkt 2 odmówił udzielenia koncesji. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W skardze do Sądu T.J. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium oraz o zasadzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art 97 §4 K.p.a. poprzez nie zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu rozpoznania sprawy dotyczącej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, która została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1333/17 i postępowanie administracyjne jest nadal w toku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Trzeba zaznaczyć, że opisana wyżej kontrola odbywa się w określonej kolejności; najpierw sąd bada czy zaskarżona decyzja jest dotknięta którąkolwiek z wad powodujących jej nieważność, następnie czy naruszone zostały przepisy postępowania i czy mogło to mieć wpływ na wynik sprawy. Dopiero gdy brak takich naruszeń prawa można dokonać kontroli pod względem zgodności z prawem materialnym. Dokonując opisanej wyżej kontroli Sąd nie mógł przejść w niniejszej sprawie do ostatniego etapu, gdyż stwierdził naruszenie prawa procesowego dające podstawę do wznowienia postępowania. Przedmiotem kontroli Sądu były decyzje wydane w postępowaniu toczącym się na skutek wznowienia z urzędu postanowieniem Starosty z dnia [...] maja 2018 r. podstępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia 26 kwietnia 2018 r. nr [...] w sprawie udzielenia skarżącemu koncesji na wydobywanie piasku. Zarówno decyzję Starosty z dnia [...] kwietnia 2018 r. jak i decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2018 r. w postępowaniu wznowieniowym wydał w imieniu Starosty Naczelnik Wydziału Geodezji i Ochrony Środowiska – M. M. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Podkreślenia wymaga, że do dnia 11 kwietnia 2011 r., omawiany przepis wprost stanowił, że wyłączenie dotyczy tego pracownika, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Od dnia 11 kwietnia 2011 r., ustawodawca pominął w tym przepisie sformułowanie: "w niższej instancji". Dokonana zmiana art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. stanowiła konsekwencję wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, w którym wskazano na niezgodność art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 K.p.a. - w zakresie, w jakim nie wyłącza członka SKO z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji RP – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1286/14. Jak podkreśla w przywołanym wyroku NSA, a ocenę tę skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, rozumienia określenia: "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" nie należy ograniczać tylko do dwóch sytuacji, tj. kiedy pracownik organu brał udział w wydaniu decyzji w niższej instancji oraz kiedy brał udział w wydaniu decyzji, która jest objęta wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wręcz przeciwnie, wykreślenie przez ustawodawcę sformułowania: "w niższej instancji", daje o wiele szersze możliwości rozumienia sytuacji, w których pracownik organu podlega wyłączeniu, tak aby zapewnić jak najpełniejszą realizację zasady prawdy obiektywnej przez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygania sprawy przez pracownika organu administracji lub sam organ. W konsekwencji powyższego, posiłkując się dodatkowo wykładnią celowościową i systemową, należy przyjąć, w ślad za ww. wyrokiem, że określone w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., pojęcie brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji, odnosi się również do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji realizowane jest w trybach nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznej decyzji. Ustawodawca nie ogranicza się tu bowiem wyłącznie do środka zaskarżenia w postaci odwołania, ale używa sformułowania o charakterze ogólnym. Chodzi tu zatem o środki zaskarżenia zwyczajne jak również nadzwyczajne. Oznacza to, że pracownik, który brał udział w wydaniu decyzji ostatecznej nie może brać udziału w wydaniu decyzji w postępowaniu związanym z jej weryfikacją. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 135/15, iż dla dokonania prawidłowej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., należy mieć na uwadze cel wprowadzenia tej przesłanki wyłączenia pracownika organu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 22 lipca 2007 r., sygn. II GSP 2/06, "istotą tego unormowania, podobnie zresztą jak odpowiadających mu przesłanek wyłączenia sędziego w procedurze cywilnej (art. 48 § 1 pkt 5 k.p.c.) i karnej (art. 40 § 1 pkt 6 k.p.k.), jest wyeliminowanie wszelkich zastrzeżeń co do bezstronności i obiektywizmu przy rozpoznawaniu określonej sprawy, na co w swoim orzecznictwie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny (np. wyroki z dnia 20 lipca 2004 r. SK 19/02 – OTK ZU Nr 7/A/2004, poz. 67 i z dnia 13 grudnia 2005 r. SK 53/04 – OTK-A 2005/11/137). Orzekając o zgodności art. 24 w związku z art. 141 § 1 K.p.a. z art. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji, w wyroku z dnia 7 marca 2005 r. P 8/03 (OTK-A-2005/3/20) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że instytucja wyłączenia pracownika ma charakter procesowy, gwarantuje stronie obiektywne rozstrzygnięcie sprawy przez jej poddanie instancyjnej kontroli w postępowaniu administracyjnym, a następnie – kontroli sądowej. Z wyjątkiem podejmowania czynności niecierpiących zwłoki z uwagi na interes społeczny lub ważny interes strony (art. 25 § 4 K.p.a.) podlegający wyłączeniu pracownik nie może dokonywać innych czynności niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji ani w nich uczestniczyć, a tym bardziej wydawać decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub za ten organ." Biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia stronie obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy, należy, w ocenie Sądu, przyjąć, że określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" zawarte w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. dotyczy również pracownika orzekającego w postępowaniu w trybach nadzwyczajnych, takich jak wznowienie postępowania, który wcześniej brał udział w wydaniu decyzji będącej przedmiotem kontroli w trybie nadzwyczajnym. Wznowienie postępowania należy więc uznać za środek zaskarżenia decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, składany w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe i okoliczność, że ta sama osoba działająca z upoważnienia Starosty wydała w jego imieniu decyzję z dnia [...] kwietnia 2018 r. w postępowaniu zwykłym i decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. w postępowaniu wznowieniowym, trzeba stwierdzić, że wobec naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. wystąpiła przesłanka wznowieniowa przewidziana w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Nie dostrzeżono powyższego uchybienia w postępowaniu odwoławczym, czym naruszono także art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie zostały zapewnione standardy bezstronnego rozpoznania sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.