II SA/Rz 1148/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maria Mikolik Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 11 lipca 2024 r. nr SKO 4121.28.2024 w przedmiocie odmowy zwrotu prawa jazdy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia 20 czerwca 2024 r. nr K.5430.576.2024.WW; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu na rzecz skarżącego K. O. kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia 11 lipca 2024 r. nr SKO.4121.28.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") z dnia 20 czerwca 2024 r. nr [...], odmawiającą K. O. zwrotu prawa jazdy kategorii B1 i B. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] uznał K. O. (dalej: "Skarżący") za winnego popełnienia przestępstwa kierowania pojazdem mechanicznym (motorower) w stanie nietrzeźwości i skazał go za to na karę grzywny. Jednocześnie orzekł zakaz prowadzenia przez niego pojazdów mechanicznych kategorii A, A1, A2 i A na okres 3 lat. Uprzednio Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] postanowieniem sygn. akt [...] z dnia 17 lipca 2023 r., zatrzymał Skarżącemu uprawnienia do prowadzenia pojazdów w zakresie kategorii AM, A1, A2, A, B1 i B. W dniu 24 maja 2024 r. Skarżący złożył wniosek o zwrot prawa jazdy w zakresie kat. B1 i B, przedkładając stosowne zaświadczenia. Decyzją z dnia 20 czerwca 2024 r. Starosta [...] odmówił Skarżącemu zwrotu prawa jazdy kategorii B1 i B. W decyzji organ I instancji powołał się na art. 12 ust. 1 pkt 2, art. 12 ust. 2 pkt 1, art. 104a i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2023 r. poz. 622 z późn. zm., dalej: "u.k.p.") oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a.") W uzasadnieniu organ I instancji powołał się na spełnienie ustawowych przesłanek, obligujących organ administracji do takiego działania tj. orzeczony przez Sąd zakaz prowadzenia pojazdów kategorii A oraz brzmienie przepisu art.12 ust. 2 pkt. 1 ustawy o kierujących pojazdami. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu, decyzją z dnia 11 lipca 2024 r. nr SKO.4121.28.2024, utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 20 czerwca 2024 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p., prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Z brzmienia art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy wynika natomiast, że przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: AM, Al, A2, A, Cl, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B. Stosownie do regulacji zawartej w art. 12 ust. 2 pkt 3 ustawy przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D. Tym samym organy administracji nie mogły uwzględnić wniosku strony co do wymienionych w powyższych przepisach kategorii AM, A1, A2, A, C, C1, C+E, C1+E prawa jazdy. Organ powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne podkreślił, że celem ustawy o kierujących pojazdami, w tym przepisów art. 12 ust. 2, jest zapobieganie sytuacjom zagrażającym bezpieczeństwu na drodze. Wskazał, że jeżeli z wyroku sądu karnego wynika dla strony bezpośredni zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii A, to pośrednio - poprzez obowiązującą organy administracji publicznej treść przepisu art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p. - również zakaz prowadzenia pojazdów kategorii B. K. O. wniósł do Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając: 1. błędne przyjęcie, zupełnie odmienne niż we wcześniejszej decyzji SKO z dnia 6 listopada 2023 r. znak SKO 4121.37.2023 dotyczącej analogicznego przypadku i zajętemu "co do zasady" stanowisku TK w orzeczeniu z dnia 04.07.2023r. w sprawie o sygn. SK 23/21 uznającym, że w zakresie, w jakim przepis art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3, w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2023r. poz. 622), pozbawia osoby posiadające uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi określonych kategorii prawa jazdy prawa do odzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie tego rodzaju uprawnień odnośnie do pojazdów mechanicznych, co do których nie orzeczono wobec nich środka karnego w postaci zakazu ich prowadzenia, jest niezgodny z art. 2 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - że "per analogiam" nie stosuje się tego orzeczenia do zaistniałej sytuacji. 2. naruszenie art. 2, art. 8, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 175 ust. 1 Konstytucji RP; 3. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., przez niepodjęcie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, jak również dowolną jego ocenę, przejawiającą się w szczególności niepodjęciem żadnych czynności zmierzających do ustalenia prawdy materialnej, a poprzestaniu tylko i wyłącznie na sentencji orzeczenia TK bez uwzględnienia treści uzasadnienia tego orzeczenia stwierdzającego - co do zasady - że organ administracyjny (tu Starosta), nie może "rozszerzyć" decyzji w zakresie odmowy wydania prawa jazdy czy też orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów o kategorie, co do których Sąd nie orzekł zakazu i uznanie okoliczności dotyczących zasadności wydania przedmiotowej decyzji za udowodnione - wbrew dyspozycji przepisu art. 80 k.p.a.; 4. naruszenie art. 8 k.p.a, przez przeprowadzenie postępowania w sposób, budzący wątpliwości co do szczegółowego i pełnego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji, a zatem działanie w sposób podważający zasadę zaufania uczestników do władzy publicznej. Powołując się na powyższe zarzuty, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I Instancji do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Przedmiot kontroli Sądu stanowiła decyzja odmawiająca skarżącemu zwrotu prawa jazdy. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych – w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 12 ust. 2 pkt 1 – 3 u.k.p., przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: 1) B1 lub B - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A; 2) AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B; 3) B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D. Powołując się na przepisy art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p organ odwoławczy uznał, że nie ma podstaw do zwrotu Skarżącemu prawa jazdy kategorii B1 i B w okresie orzeczonego wobec niego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii AM, A1, A2, A. W ocenie Sądu stanowisko o braku podstaw do zwrotu skarżącemu prawa jazdy kategorii B1 i B jest nieprawidłowe. Przepisy stanowiące materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia są bowiem niezgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 4 lipca 2023 r., SK 23/21, opublikowanym w Dzienniku Ustaw w dniu 10 lipca 2023 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 1312), orzekł, że art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami w zakresie, w jakim pozbawia osoby posiadające uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi określonych kategorii prawa jazdy, prawa do odzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie tego rodzaju uprawnień odnośnie do pojazdów mechanicznych, co do których nie orzeczono wobec nich środka karnego w postaci zakazu ich prowadzenia, jest niezgodny z art. 2 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wskazał wprost, że orzekając środek karny zakazu prowadzenia pojazdu, sąd powszechny ma obowiązek brać pod uwagę również zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zakaz prowadzenia pojazdu pełni funkcję prewencyjną, jak i represyjną. W ramach pierwszej chodzi o wykluczenie z ruchu drogowego takich kierowców, którzy wykazali, że zagrażają jego bezpieczeństwu. Jednocześnie orzeczony środek karny zakazu prowadzenia pojazdów, zgodnie z zasadami wymiaru kary i środków karnych nie może być nadmiernie dolegliwy dla sprawcy przestępstwa czy wykroczenia, a także dla jego rodziny. W ocenie Trybunału ustawodawca ustanawiając art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. w istocie rozszerzył orzekany przez sąd powszechny zakaz prowadzenia pojazdów, których dotyczy prawo jazdy kategorii B, C1, C, D1 lub D na prawo jazdy innych kategorii określonych w tej regulacji. W konsekwencji dochodzi do zaostrzenia wymierzonej przez sąd powszechny sankcji karnej, jaką jest środek karny zakazu prowadzenia pojazdów. Zatem zaskarżone przepisy prowadzą do sytuacji, w której niezależnie od treści orzeczenia sądu powszechnego wymierzającego sprawcy przestępstwa albo wykroczenia środek karny zakazu prowadzenia pojazdów określonego rodzaju, sprawca ten z mocy zaskarżonych przepisów pozbawiony będzie możliwości legalnego kierowania również innymi pojazdami. Trybunał wskazał, że ze względu na zakresowy charakter wyroku, jego skutkiem nie jest utrata mocy obowiązującej art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p., ale wyeliminowanie treści normatywnej, która została wskazana w sentencji jako niekonstytucyjna. W konsekwencji Trybunał uznał, że organ administracji nie może pozbawić osoby posiadającej uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi określonych kategorii prawa jazdy, prawa do odzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie tego rodzaju uprawnień odnośnie do pojazdów mechanicznych, co do których nie orzeczono wobec nich środka karnego w postaci zakazu ich prowadzenia. Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy. Należy do orzeczeń, w których sentencji Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3054/21). W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego (por. T. Woś "Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego", Studia Iuridica Lublinensia, rok XXV, vol. 3, 2016, s. 990). Skutkiem wydania orzeczenia zakresowego przez Trybunał Konstytucyjny jest uznanie, w jaki sposób badanych przepisów interpretować nie wolno (orzeczenie negatywne) albo jak je interpretować należy (orzeczenie afirmatywne) przy stosowaniu prawa (por. K. Osajda, "Koncepcja orzeczenia zakresowego, a wątpliwości na tle skutków orzeczeń TK" [w:] "Skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa" red. M. Bernatt, J. Królikowski, M. Ziółkowski, Warszawa 2013, s. 297). Wymaga jednocześnie zaznaczenia, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Jak podkreśla się w orzecznictwie, w momencie opublikowania wyroku Trybunału zostaje obalone domniemanie konstytucyjności normy prawnej, której dotyczy orzeczenie, a skutek uchylenia domniemania konstytucyjności przepisu następuje od momentu jego wejścia w życie. Każdy podmiot, w tym organy władzy publicznej, w sytuacji w której rozstrzygają jakikolwiek spór lub problem konstytucyjny wcześniej przesądzony przez Trybunał Konstytucyjny – są zobligowane uwzględnić jego stanowisko. Dotyczy to każdego z typów wyroków Trybunału Konstytucyjnego, bez względu na ich doktrynalny podział, w tym wyroków zakresowych, bez konieczności oczekiwania na ich wykonanie przez ustawodawcę. Okoliczność, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego są kierowane również do ustawodawcy, nie oznacza, że organy i sądy powinny pozostawać bierne i oczekiwać na nową regulację, tym samym nie załatwiając spraw do momentu uchwalenia nowych przepisów. W konsekwencji, po uwzględnieniu skargi konstytucyjnej przez Trybunał Konstytucyjny, Sąd rozpoznający sprawę jest zobowiązany uwzględnić jego stanowisko (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 1777/21 oraz z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3054/21). Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że prawomocnym wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. [...] Sąd Rejonowy w [...] orzekł wobec Skarżącego zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, dla prowadzenia których wymagane jest prawo jazdy kategorii AM, A1, A2, A na 3 lata, na okres 3 lat. Skoro sąd karny orzekł jedynie o zakazie kierowania pojazdami mechanicznymi w zakresie wyżej wymienionych kategorii, a Skarżący posiadał nabyte wcześniej uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii Bi B1 to, zgodnie z wyrokiem TK, powołane w zaskarżonej decyzji przepisy nie uzasadniały odmowy zwrotu Skarżącemu prawa jazdy kategorii B i B1. Odmowa zwrotu stanowiłaby niedopuszczalne rozszerzenie przez organ administracji zakazu orzeczonego przez sąd karny. Podkreślić należy, że uprawnienia w zakresie prawa jazdy są wydawane w określonych kategoriach obejmujących określone co do rodzaju pojazdy i tak też są skonstruowane dokumenty prawa jazdy (art. 6 u.k.p.). Zatem pozbawianie kierowcy uprawnień w zakresie prawa jazdy (czy też odmowa zwrotu prawa jazdy określonej kategorii) przez organ administracji, działający w tym zakresie jako organ wykonawczy orzeczenia sądu powszechnego, w szerszym zakresie, niż orzekł to są karny poprzez konkretny zakaz prowadzenia ściśle określonych pojazdów mechanicznych, stoi w sprzeczności z zasadami konstytucyjnymi wyrażonymi w art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Niewątpliwie wprowadzona przepisami art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. norma umożliwiająca odmowę zwrotu dokumentu potwierdzającego posiadanie uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, a sprowadzająca się do obligatoryjnego rozszerzenia zakresu dolegliwości ponad granice wyznaczone prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego, narusza zasadę podwójnego karania obywatela za ten sam czyn, za jaki uprzednio została mu wymierzona kara przez sąd powszechny. Ponowne ukaranie obywatela za ten sam delikt stanowi naruszenie zasady ne bis in idem. Podkreślenia wymaga, że kompetencje starosty określone w przepisach ustawy o kierujących pojazdami sprowadzają się w istocie do czynności wykonawczych względem prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego. W ramach czynności wykonawczych organ administracji publicznej nie może dokonywać wykładni rozszerzającej prawomocnego orzeczenia sądu karnego. Przepis art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. może być wykonywany wyłącznie w zakresie obowiązującego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, orzeczonego prawomocnym wyrokiem. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów prawa materialnego, co skutkowało uchyleniem obu decyzji podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej "p.p.s.a"). Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie kierował się przedstawioną wyżej oceną prawną. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 i 209 p.p.s.a i §14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz.U. z 2023 r., poz. 1964 ).