II SA/Rz 1149/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie zasiłku stałego oraz przyznania składki zdrowotnej uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] oraz postanowienie [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...]. Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego ( dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję wydaną przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej działającego z upoważnienia Burmistrza Gminy i Miasta ( dalej: "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w sprawie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pieniężnego w formie zasiłku stałego od dnia 1 grudnia 2016 r. do dnia 28 lutego 2017 r. w kwocie 314,70 zł miesięcznie oraz przyznania składki zdrowotnej w w/w okresie z powodu orzeczonej znacznej niepełnosprawności. Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że pismami z dnia 18 czerwca 2019 r. skarżąca zwróciła się do Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z wnioskiem o wyrównanie zasiłku stałego od dnia 1.12.2016r. do dnia 28.02.2017 r. w kwocie 166,30 zł oraz wyjaśnienie sprawy dotyczącej pobieranych składek zdrowotnych z tytułu pobierania zasiłku stałego za okres od 1.12.2016r. do 28.02.2017 r. Postanowieniem z dnia [...].07.2019 r. znak: [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej wznowił postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a."). W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji w decyzji z dnia [...].07.2019 r. nr: [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej nr [...] z dnia [...].12.2016r. w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pieniężnego w formie zasiłku stałego od dnia 1 grudnia 2016 roku do dnia [...] lutego 2017 roku w kwocie 314,70 zł miesięcznie oraz przyznania składki zdrowotnej w w/w okresie z powodu orzeczonej znacznej niepełnosprawności. W odwołaniu od wyżej wymienionej decyzji, skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. : - art. 8 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 w zw. z art. 106 ust.1, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz.U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.; dalej: "u.p.s."), -art. 66 ust. 1 pkt 24 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz naruszenie przepisów postępowania tj. -zastosowania art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. pomimo braku ku temu podstaw, -niezastosowanie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. w przypadku kiedy organ winien wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Na tych podstawach wniosła o uchylenie dotychczasowej decyzji i wydanie nowej decyzji, w której organ określiłby na nowo wysokość zasiłku stałego oraz objął Skarżącą ubezpieczeniem zdrowotnym za okres od 1.12.2016 r. do 28.02.2017 r. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło powyższych zarzutów i opisaną na wstępie decyzją utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W skardze do Sądu skarżąca zarzuciła: 1/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na naruszeniu zasady dwuinstancyjności poprzez nierozstrzygnięcie istoty sprawy przez organ II instancji i oparciu się jedynie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji, a nadto naruszenie przepisów postępowania tj. : -art. 151 §1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie, mimo braku ku temu podstaw, -art. 151 §1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo, że organ winien wydać nową decyzją rozstrzygającą o istocie sprawy. 2/naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: -art. 8 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 106 ust. 1, ust. 3 ust. 4 u.p.s. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że brak jest podstaw do zmiany wysokości przyznanego zasiłku stałego poprzez jego zwiększenie o wartość stypendium podyplomowego, podczas gdy prawo do stypendium z tytułu dofinansowania utraciła z dniem 9.01.2017 a za okres od 01.12.2016 do 08.01.2017 stypendium zostało potraktowane jako świadczenie nienależnie pobrane i zostało zwrócone, -art. 66 ust. 1 pkt 24 ustawy z dnia 27 sierpnia 2014r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że brak było podstaw do objęcia jej osoby ubezpieczeniem zdrowotnym za okres od 1 grudnia 2016 do 28.02.2017, podczas gdy wskutek wydanych decyzji przez PUP taka podstawa zaistniała. Na tych podstawach wniosła o: 1. Uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].08.2019 nr [...] i decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...].07.2019r. nr [...] w całości, 2. Zasądzenie od organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazało, że wysokość zasiłku została ustalona z uwzględnieniem dochodu który skarżąca uzyskiwała we wskazanym okresie w tym w formie stypendium podyplomowego w kwocie 166,30 zł, podkreślając przy tym, że decyzje wydawane w przedmiocie zasiłku stałego mają charakter związany w przeciwieństwie do decyzji uznaniowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: skarga okazała się uzasadniona aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli w niej wskazane. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Trzeba zaznaczyć, że opisana wyżej kontrola odbywa się w określonej kolejności; najpierw sąd bada czy zaskarżona decyzja jest dotknięta którąkolwiek z wad powodujących jej nieważność, następnie czy naruszone zostały przepisy postępowania i czy mogło to mieć wpływ na wynik sprawy. Dopiero gdy brak takich naruszeń prawa można dokonać kontroli pod względem zgodności z prawem materialnym. Dokonując opisanej wyżej kontroli Sąd nie mógł przejść w niniejszej sprawie do ostatniego etapu, gdyż stwierdził naruszenie prawa procesowego dające podstawę do wznowienia postępowania. Przedmiotem kontroli Sądu były decyzje wydane w postępowaniu toczącym się na skutek wznowienia z urzędu postanowieniem Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej działającego z upoważnienia Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [...] lipca 2019 r. podstępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pieniężnego w formie zasiłku stałego od dnia 1 grudnia 2016 r. do dnia 28 lutego 2017 r. w kwocie po 314,70 zł miesięcznie z powodu orzeczonej znacznej niepełnosprawności. Zarówno decyzję Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], jak i decyzję Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [...] lipca 2019 r. w postępowaniu wznowieniowym wydała działająca z upoważnienia Burmistrza Gminy i Miasta – E.T. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Podkreślenia wymaga, że do dnia 11 kwietnia 2011 r., omawiany przepis wprost stanowił, że wyłączenie dotyczy tego pracownika, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Od dnia 11 kwietnia 2011 r., ustawodawca pominął w tym przepisie sformułowanie: "w niższej instancji". Dokonana zmiana art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. stanowiła konsekwencję wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, w którym wskazano na niezgodność art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 K.p.a. - w zakresie, w jakim nie wyłącza członka SKO z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji RP – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1286/14. Jak podkreśla w przywołanym wyroku NSA, a ocenę tę skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, rozumienia określenia: "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" nie należy ograniczać tylko do dwóch sytuacji, tj. kiedy pracownik organu brał udział w wydaniu decyzji w niższej instancji oraz kiedy brał udział w wydaniu decyzji, która jest objęta wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wręcz przeciwnie, wykreślenie przez ustawodawcę sformułowania: "w niższej instancji", daje o wiele szersze możliwości rozumienia sytuacji, w których pracownik organu podlega wyłączeniu, tak aby zapewnić jak najpełniejszą realizację zasady prawdy obiektywnej przez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygania sprawy przez pracownika organu administracji lub sam organ. W konsekwencji powyższego, posiłkując się dodatkowo wykładnią celowościową i systemową, należy przyjąć, w ślad za ww. wyrokiem, że określone w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., pojęcie brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji, odnosi się również do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji realizowane jest w trybach nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznej decyzji. Ustawodawca nie ogranicza się tu bowiem wyłącznie do środka zaskarżenia w postaci odwołania, ale używa sformułowania o charakterze ogólnym. Chodzi tu zatem o środki zaskarżenia zwyczajne, jak również nadzwyczajne. Oznacza to, że pracownik, który brał udział w wydaniu decyzji ostatecznej nie może brać udziału w wydaniu decyzji w postępowaniu związanym z jej weryfikacją. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 135/15, iż dla dokonania prawidłowej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., należy mieć na uwadze cel wprowadzenia tej przesłanki wyłączenia pracownika organu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 22 lipca 2007 r., sygn. II GSP 2/06, "istotą tego unormowania, podobnie zresztą jak odpowiadających mu przesłanek wyłączenia sędziego w procedurze cywilnej (art. 48 § 1 pkt 5 k.p.c.) i karnej (art. 40 § 1 pkt 6 k.p.k.), jest wyeliminowanie wszelkich zastrzeżeń co do bezstronności i obiektywizmu przy rozpoznawaniu określonej sprawy, na co w swoim orzecznictwie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny (np. wyroki z dnia 20 lipca 2004 r. SK 19/02 – OTK ZU Nr 7/A/2004, poz. 67 i z dnia 13 grudnia 2005 r. SK 53/04 – OTK-A 2005/11/137). Orzekając o zgodności art. 24 w związku z art. 141 § 1 K.p.a. z art. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji, w wyroku z dnia 7 marca 2005 r. P 8/03 (OTK-A-2005/3/20) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że instytucja wyłączenia pracownika ma charakter procesowy, gwarantuje stronie obiektywne rozstrzygnięcie sprawy przez jej poddanie instancyjnej kontroli w postępowaniu administracyjnym, a następnie – kontroli sądowej. Z wyjątkiem podejmowania czynności niecierpiących zwłoki z uwagi na interes społeczny lub ważny interes strony (art. 25 § 4 K.p.a.) podlegający wyłączeniu pracownik nie może dokonywać innych czynności niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji ani w nich uczestniczyć, a tym bardziej wydawać decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub za ten organ. Biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia stronie obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy, należy, w ocenie Sądu, przyjąć, że określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" zawarte w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. dotyczy również pracownika orzekającego w postępowaniu w trybach nadzwyczajnych, takich jak wznowienie postępowania, który wcześniej brał udział w wydaniu decyzji będącej przedmiotem kontroli w trybie nadzwyczajnym. Wznowienie postępowania należy więc uznać za środek zaskarżenia decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, składany w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe i okoliczność, że ta sama osoba działająca z upoważnienia Burmistrza Gminy i Miasta wydała w jego imieniu decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r. w postępowaniu zwykłym i decyzję z dnia [...] lipca 2019 r. w postępowaniu wznowieniowym, trzeba stwierdzić, że wobec naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. wystąpiła przesłanka wznowieniowa przewidziana w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Nie dostrzeżono powyższego uchybienia w postępowaniu odwoławczym, czym naruszono także art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie zostały zapewnione standardy bezstronnego rozpoznania sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. Stwierdzone wady na etapie postępowania odwoławczego, prowadzić muszą do eliminacji, tak postanowienia z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] o wznowieniu postępowania jak też wydanej w efekcie tego postępowania decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], niezależnie od innych postawionych w odwołaniu zarzutów. Odniesienie się na obecnym etapie do pozostałych podniesionych w sprawie zarzutów, tak przez organ odwoławczy, jak też przez Sąd jest niedopuszczalne. Stwierdzona wada prowadzi bowiem do konieczności wyeliminowania dotkniętych nią rozstrzygnięć i konieczności ponownego rozpoznania sprawy. Dotychczasowe ustalenia i wnioski organu I instancji upadają, stają się "niebyłe", zatem czynienie do nich jakichkolwiek zarzutów jest niecelowe. Usunięcie tego naruszenia w inny sposób aniżeli przez uchylenie, nie jest możliwe, gdyż prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.