II SA/Rz 115/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Z.K. i K.K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części zadaszenia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących Z.K. i K.K. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi K.K. i Z.K. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [...] października 2017 nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części zadaszenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej "PINB", decyzją z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej "P.b."), w związku ze stwierdzeniem istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę nakazał S., E. i A.C., zam. M., ul. [...] zaniechanie dalszych robót budowlanych budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. gr. 898 w M. WINB decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] uchylił w całości w/w decyzję i jednocześnie nakazał S., E. i A.C., zam. M., ul. [...], rozbiórkę zadaszenia o wymiarach 2,75 m x 1,55 m wraz ze słupem żelbetowym o przekroju 15 cm x 15 cm, stanowiącego przedłużenie pokrycia dachu ganku budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. gr. 898 w M. Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2015r. sygn. akt II SA/Rz 447/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił w/w decyzję WINB, który po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. uchylił w całości decyzję PINB z dnia [...] grudnia 2014r. i jednocześnie nakazał S., E. i A.C. wykonać w terminie do dnia 31 grudnia 2016r. niżej wymienione roboty budowlane przy budynku mieszkalnym, położonym na działce nr ewid. gr. 898 w celu doprowadzenia wybudowanego budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z przepisami tj.: 1) wyprowadzenie ściany ganku budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. gr. 898 w M., od strony działki nr ewid. 897/1 ponad pokrycie dachu na wysokość 30 cm oraz przedłużenie ściany ganku w kierunku północno-zachodnim o 30 cm poza lico ściany. Ściana ta powinna być wykonana z materiału ściennego niepalnego o wytrzymałości ogniowej co najmniej El 60 (materiał-cegła pełna ceramiczna, silikatowa lub bloczki betonowe-gr. 25 cm) 2) skrócenie okapu dachu ganku budynku mieszkalnego od strony działki nr ewid. 897/1 wystającego poza obrys ściany ganku 3) zamurowanie otworu o wymiarach 1,0 m x 1,0 m w ścianie ganku budynku mieszkalnego od strony działki nr ewid. 897/1 obecnie wypełnionego luksferami, materiałem ściennym niepalnym powszechnie stosowanym w budownictwie, 4) rozbiórkę zadaszenia ganku o wymiarach 2,75 m x 1,55 m wraz ze słupem żelbetowym o przekroju 15 cm x 15 cm, stanowiącego przedłużenie pokrycia dachu ganku budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. gr. 898 w M., W dniu 20 grudnia 2016 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo S.C. z dnia [...] grudnia 2016 r. informujące o wykonaniu robót budowlanych nakazanych decyzją WINB z dnia [...] sierpnia 2016 r., w następstwie czego Organ I instancji w dniu [...] stycznia 2017r. przeprowadził kontrolę stwierdzając, że roboty nakazane w/w decyzją zostały w całości wykonane. Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] PINB stwierdził wykonanie przez S., E. i A.C. nakazanych ostateczną decyzją WINB z dnia [...] sierpnia 2016r. robót budowlanych, to jest stwierdził, iż: 1) Wyprowadzono ścianę ganku budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. gr. 898 w M., od strony działki nr ew. gr. 897/1 ponad pokrycie dachu na wysokość 33 cm oraz przedłużono ścianę ganku w kierunku północno-zachodnim o 30 cm poza lico ściany. Ścianę tą wykonano z materiału ściennego - płyty AQAPANEL o grubości łącznej 16 cm o wytrzymałości ogniowej El 120, 2) Skrócono okap dachu ganku budynku mieszkalnego od strony działki nr ew. gr. 897/1 wystający poza obrys ściany ganku, 3) Zlikwidowano otwór o wymiarach: 1,0 x 1,0 m w ścianie ganku budynku mieszkalnego od strony działki nr ew. gr. 897/1 wypełniony dotychczas luksferami przez wypełnienie płytą AQAPANEL o grubości łącznej 16 cm o wytrzymałości ogniowej El 120, 4) Rozebrano zadaszenie ganku o wymiarach: 2,75 x 1,55 m wraz ze słupem żelbetowym o przekroju 15 x 15 cm, stanowiącego przedłużenie pokrycia dachu ganku budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. gr. 898 w M. Odwołanie od decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązku złożyli H. i Z.K. Wnieśli o uchylenie wydanej z rażącym naruszeniem prawa decyzji PINB z dnia [...] lutego 2017r. na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 P.b. z uwagi na to, że wydanie decyzji na podstawie tego przepisu oznacza zakończenie postępowania naprawczego i załatwienie sprawy co do jej istoty. Wskazali m.in., że obowiązek nałożony przez WINB nie został przez inwestorów wykonany gdyż nie została wykonana w całości rozbiórka zadaszenia ganku. Pozostawiono ok. 80 cm zadaszenia. Wskazali, że organ odwoławczy jest zobowiązany do wydania decyzji nakazującej całkowitą rozbiórkę samowolnie dobudowanego ganku i wydania nakazu zamurowania otworu drzwiowego znajdującego się w ścianie zwróconej w stronę działki nr ewid. 897/1. WINB działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1257, dalej "K.p.a.") oraz art. 51 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. uchylił zaskarżoną decyzję PINB z dnia [...] lutego 2017r. w całości i nakazał S., E. i A.C. rozbiórkę pozostałej części zadaszenia ganku budynku mieszkalnego o wymiarach 1, 03 m x 1, 44 m. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 3 P.b. po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Są to sankcje, które organ z urzędu nakłada w wyniku niewykonania obowiązku określonego w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Podczas oględzin przeprowadzonych w ramach dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy w dniu 19 września 2017r., ustalono, że wyprowadzono ścianę ganku od strony działki nr 897/1 ponad dach na wysokość 32,5 cm o grubości 18 cm ponad dachem. Ściana ta jest otynkowana, wykonana z materiału nierozprzestrzeniającego ognia i zakończona obróbką blacharską wystającą 3,5 cm poza lico ściany. Ściana ganku w kierunku północno- zachodnim wysunięta została na odległość 31 cm i jej grubość wynosi 16 cm. Ściana ta częściowo wsparta jest na betonowych schodach zewnętrznych i wystaje poza podporę przy budynku na odległość 3 cm a w końcowym odcinku na odległość 4 cm. Ściana otynkowana i wykonana z materiału nierozprzestrzeniającego ognia. Ściana ta jest zlicowana ze ścianą ganku od strony działki sąsiedniej. Dach ganku od strony działki nr 897/1 nie posiada okapu murowanego. Poprzednio istniejący otwór w ścianie ganku od strony działki nr 897/1 został wypełniony materiałem ściennym nierozprzestrzeniającym ognia. Od strony wejścia do budynku mieszkalnego istnieje zadaszenie o wymiarach - wysięg zadaszenia 103 cm, gr. płyty zadaszenia 14,5 cm i szerokość płyty 144 cm. Poprzednio istniejący słup i część zadaszenia zostały rozebrane. Inwestor przedłożył do wglądu dokumentację tj. Raport klasyfikacyjny w zakresie odporności ogniowej wykonanej ściany z okładzin z płyt cementowych AQUAPANEL Indoor formy KNAUF opracowany przez Instytut Techniki Budowlanej z dnia 4 maja 2010 r. Powyższe ustalenia potwierdzają niewykonanie nałożonego wskazaną wyżej decyzją obowiązku, co w świetle art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b. obliguje organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę pozostałej części zadaszenia ganku budynku mieszkalnego. Wykonanie nakazanych robót doprowadzi budynek mieszkalny do stanu zgodnego z prawem. Powołując się na wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 474/13, Organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. nie jest przepisem proceduralnym lecz przepisem prawa materialnego. Jego treść wskazuje konsekwencje stwierdzenia niewykonania przez inwestora obowiązków nałożonych decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy. Moc prawna regulacji art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b. wyposaża organy nadzoru budowlanego w kompetencje do wiążącego ustalania zachowań podmiotów administrowanych. Powołany przepis ustalając rodzaje nakazów kierowanych do inwestorów nie jest przepisem proceduralnym, czyli takim który ustala przebieg czynności organu mających doprowadzić do wydania decyzji administracyjnej. Powołany przepis określając rodzaje nakazów jakie mają doprowadzić do wyeliminowania stanu samowoli budowlanej, ustala sferę praw i obowiązków w sferze prawa materialnego a nie procesowego. Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu dot. wydania nakazu rozbiórki samowolnie dobudowanego ganku i nakazu zamurowania otworu drzwiowego znajdującego się w ścianie zwróconej w stronę działki nr ewid. 897/1 Organ odwoławczy wyjaśnił, że sprawa dotycząca istotnego odstąpienia od warunków określonych w pozwoleniu na budowę została rozstrzygnięta ostateczną decyzją WINB z dnia [...] sierpnia 2016r. W decyzji tej został określony zakres robót który inwestor jest zobowiązany wykonać. Na obecnym etapie postępowania organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw do nakładania dalszych czynności lub robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie H.K. i Z.K. zaskarżonej decyzji zarzucili nieprzedstawienie i brak oceny całego materiału dowodowego, który w ich ocenie świadczy o rażącym naruszeniu przepisów techniczno – budowlanych i przepisów prawa budowlanego. Na potwierdzenie tak postawionej tezy wskazali, że odległość ganku od granicy z działką nr 897/1 jest mniejsza niż 1, 2 m, podczas gdy powinna wynosić 3 m; otwór drzwiowy w ścianie zwróconej w stronę działki nr 897/1 oddalony jest o 2, 8 m zamiast 4 m, a zamiast zaprojektowanego stropodachu w kształcie koperty nadbudowano poddasze o wysokości 2 m z drewnianym 2 - spadowym dachem. Zgodnie z prawomocnym wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 2 stycznia 2004 r., sygn. akt II SA/Rz 1234/03 Organ I instancji zobowiązany jest te odstępstwa doprowadzić do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., na który zresztą się powołuje organ w pełnej świadomości, że do dnia dzisiejszego nie nałożył na właścicieli obowiązków mających na celu doprowadzić roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Organ nie ustosunkował się do przedstawionych przez skarżących fotografii będących dowodem na niewykonanie przez inwestora obowiązków określonych w decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. Fotografie potwierdzają istnienie otworu drzwiowego, wbrew literalnemu brzmieniu decyzji, z którego wynika, że go tam nie ma. Zarzuciła organom nierozważanie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Skarżący nie wykonali "absurdalnego" obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. polegającego na obcięciu przedłużenia zadaszenia ganku o wymiarach 2, 75 x 1, 55 m. Wskazali na rozbieżności w zakresie szerokości zadaszenia ganku - w decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. wskazano, ze wynosi ona 155 cm, podczas gdy w protokole z [...] kwietnia 2017 r. i w decyzji z dnia [...] października 2016 r. wskazano 144 cm. W ocenie skarżących Organ nie nałożył na inwestorów żadnej z sankcji przewidzianych w regulacji art. 51 ust. 3 P.b. W sprzeczności z treścią tej regulacji pozostaje obowiązek rozbiórki pozostałej części zadaszenia ganku. Zaskarżona decyzja nadal nie eliminuje stanu samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sądy administracyjne sprawują w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188). W świetle brzmienia przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) sądy administracyjne badają, czy kwestionowany akt nie narusza prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Nadto badają, czy organ administracji nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością aktu z przyczyn określonych w art. 156 § 1 K.p.a. lub innych przepisach. Rozpoznając skargę Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 P.p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie objętej kontrolą sądu administracyjnego postępowanie prowadzone jest od wielu lat. Lektura obszernych akt administracyjnych prowadzi do wniosku, iż nie jest kwestionowany fakt, że na budowę budynku mieszkalnego na działce nr 898 w M. wydane było pozwolenie na budowę lecz wybudowany został niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Rolą zaś organów prowadzących kolejne postępowania jest ustalenie, jakie były odstępstwa od projektu i ich ocena, które z nich mają charakter istotny, a następnie rozstrzygnięcie sprawy na podstawie obowiązujących przepisów prawa stosownie do wcześniejszych ustaleń. Prowadząc te ustalenia organy rozstrzygające sprawę oraz sądy badające ich zgodność z prawem w świetle art. 153 i art. 170 P.p.s.a. związane są oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prowadzonych orzeczeniach. Z koniecznością zaś rozważenia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego także w aspekcie przepisów prawa cywilnego, a to art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego w świetle wskazań zawartych w prawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia 13 listopada 2008 r. będących konsekwencją wiążącego stanowiska NSA wyrażonego w wyroku z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2006/06, nie można polemizować. Wiążące jest również stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 447/15. W postępowaniu będącym przedmiotem kontroli Sądu organ odwoławczy wydając decyzję reformacyjną nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania. Nie uwzględnił również wszystkich wskazań zawartych w prawomocnych orzeczeniach sądów. Odwołujący się począwszy od pisma inicjującego postępowanie w tej sprawie cały czas podnoszą kwestię "samowolnej nadbudowy poddasza". Nie jest wystarczającym stwierdzenie, że to pozostaje w zgodzie z projektem budowlanym zamiennym. Zwłaszcza, że w uzasadnieniach rozstrzygnięć sądów brak takich informacji, iż taki projekt zamienny został wydany. Jeżeli faktycznie taki projekt zamienny jest to należało go przywołać podając jego datę i oznaczenie, a następnie przeprowadzić analizę odstępstw. Z zapadłego orzeczenia Sądu z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 447/15 wynika, że oceniając zgodność z projektem budowlanym w zakresie odległości należało uwzględnić gzymsy wystające w obydwu budynkach. Z brzmienia przepisów o warunkach technicznych obowiązujących na chwilę zakończenia robót przy budynku jak i wykonania ganku odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mogła być mniejsza niż 1,5 m od okapu, gzymsu, balkonu itd. Poza tym należy odnieść się do stanowiska Sądu orzekającego wcześniej w tej sprawie co do ocieplenia budynku na działce nr 898, ponieważ odległość budynku i jego elementów od granicy oraz spełnienie wymogów technicznych mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozstrzygnięciach organów brak również odniesienia się do kwestionowanych przez skarżących wysokości ścian budynku głównego i kształtu dachu. Na to zwraca uwagę Sąd w swych rozstrzygnięciach. Wyjaśnienie tych wszystkich kwestii pozwoli na pełną ocenę stanu faktycznego w aspekcie norm prawa materialnego. Dopiero po rozważeniu na bazie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego z uwzględnieniem wszystkich zarzutów przedstawianych przez wiele lat przez skarżących, w oparciu o wskazania zawarte w wyrokach zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i tut. WSA z uwzględnieniem również przepisów prawa cywilnego można zdecydować o sposobie zakończenia postępowania naprawczego. Rozstrzygnięcia organów, będące przedmiotem kontroli tut. Sądu dotyczą wyłącznie kontroli decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], które dotyczą tylko nieprawidłowości związanych z budową ganku. Natomiast organy prowadząc ponownie postępowanie muszą wyjaśniać wszystkie wątpliwości skarżących powielane przez lata przez nich zarówno w odwołaniach jak i skargach. Konieczność ich wyjaśnienia i prawidłowego uzasadnienia wskazują kolejne wyroki sądów. Poza tym oceniając również reformatoryjne rozstrzygnięcie organu odwoławczego będące przedmiotem kontroli Sądu podkreślić należy, iż wyrzeczenie decyzji poprzez określenie "nakazanie rozbiórki w pozostałym zakresie" jest nieprawidłowe. Nakaz rozbiórki musi precyzyjnie określać co należy wykonać. Sąd nie podziela zarzutu skargi, iż inwestor winien ponieść karę, ponieważ dokonał rozbiórki ganku już po terminie określonym w decyzji organu. Taką karę może nałożyć tylko organ w postępowaniu egzekucyjnym, a od niej może się zwolnić dokonując rozbiórki nawet po upływie terminu. Organ prowadząc ponownie postępowanie oceni zgodność wybudowanego na działce nr 898 w M. budynku mieszkalnego z zatwierdzonym projektem budowlanym. Następnie po ustaleniu odstępstw oceni ich charakter z uwzględnieniem wyroków, a to wyroku z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 447/15 i wyroku z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2006/06. Sąd odrzucił skargę H.K., ponieważ nie ma ona interesu prawnego, a tylko faktyczny. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a.