II SA/Rz 1156/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na podział nieruchomości -skargę oddala- Przedmiotem skargi Gminy [...] jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej "Kolegium" z dnia [...] czerwca 2016 r. nr w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na podział nieruchomości . Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1995r. nr [...] zezwalającej na podział nieruchomości położonej na terenie wsi Z. gm. [...] obj. Kw [...] oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka nr Ew. 1320/1 o pow. 0,42 ha w części dotyczącej przeniesienia wydzielonej działki nr Ew. 1320/6 na własność Gminy [...]. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Gmina [...] zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 10 ust.5 ustawy z dnia 29.04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości wskazała, iż wydzielona działka nr 1320/6 (droga dojazdowa) nie posiada charakteru ogólnodostępnego, gdyż służy tylko właścicielom wydzielonych działek, a ponadto nie stanowi elementu układu komunikacyjnego w sieci dróg ogólnodostępnych (gminnych). Kolegium działając na podstawie ort. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej "K.p.a.") utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2016r. Na wstępie wyjaśniło, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, którego istotą jest ustalenie czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156§1 K.p.a. Organ nadzoru orzekając w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji jest związany stanem faktycznym i prawnym obowiązującym w dacie jej wydania. Organ stwierdza nieważność decyzji i eliminuje ją z obrotu prawnego, jeżeli stwierdzi, że decyzja zawiera choćby jedną z wyżej wymienionych tzw. wad kwalifikowanych, przy czym nie jest kompetentny do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Organ ten ma obowiązek rozpatrywać sprawę wyłącznie w granicach określonych w art. 156§1 K.p.a., a zatem wyjaśnić czy dana decyzja cechuje się kwalifikowaną niezgodnością z prawem obowiązującym w czasie jej wydania. Przechodząc do merytorycznej oceny decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1995r. nr [...] w kontekście istnienia wady wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. tj. rażącego naruszenia prawa - którą, według wnioskodawczym postępowania przedmiotowa decyzja jest obarczona Kolegium wyjaśniło, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. można mówić wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Po wnikliwej analizie akt badanej sprawy, skład orzekający stwierdził, iż treść decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [....] maja 1995r. w części dotyczącej przeniesienia wydzielonej działki nr 1320/6 na własność Gminy [...] nie jest dotknięta wadą nieważności. Podstawę materialno-prawną decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] była ustawa z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Zgodnie z art. 10 ust. 1 w/w ustawy, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji podziałowej- podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 10 ust. 5 ustawy grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Na tej podstawie Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z dnia [...] maja 1995r. nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej na terenie wsi Z. gm. [...] obj. Kw [...] oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka nr 1320/1 o pow. 0,42 ha. W wyniku tego podziału powstała m.in. działka ew. nr 1320/6 o pow. 0,07 ha przeznaczona na drogę dojazdową do projektowanych działek. W treści decyzji podziałowej wskazano precyzyjnie podstawę prawną jej wydania, tj. art. 10 ust. 5 w/w ustawy – w odniesieniu do działki nr 1320/6. Ustawowym skutkiem wydania decyzji z dnia [...] maja 1995r. było przejście z mocy prawa na Gminę [...] prawa własności działki nr 1320/6 z dniem, kiedy decyzja ta stała się ostateczna. W orzecznictwie ugruntowane zostało stanowisko, iż dokonując wykładni przepisu art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości należy rozróżniać pojęcia "ulica" oraz "droga publiczna". Ustawodawca posłużył się tylko tym pierwszym pojęciem, nie zawarł przy tym jego definicji w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Definicje zarówno "ulicy" jak i "drogi publicznej" zawiera natomiast ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W konsekwencji należy uznać, że na gruncie art. 10 ust. 5 w/w ustawy jedną z przesłanek koniecznych do spełnienia dla przejścia za odszkodowaniem własności działki na gminę było przeznaczenie tej działki w wyniku podziału pod budowę ulicy, przy czym ulica ta nie musiała być zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych. Ważne jest natomiast, by ulica ta miała charakter ogólnodostępny i była przeznaczona do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV CK 418/05; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1091/08 i z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 349/09). W niniejszym przypadku z sentencji decyzji podziałowej wynika, że wydzielana działka ew. nr 1320/6 została przewidziana pod drogę. Powyższe stwierdzenie w zestawieniu z mapą projektowanego podziału prowadzi do wniosku, że przedmiotowa działka spełniała warunki pozwalające na zaliczenie jej do kategorii ulic, tj. miała charakter ogólnodostępny (dostępna nie tylko dla wszystkich właścicieli działek, którym zapewniała dojazd, ale i dla każdego chcącego z tej drogi skorzystać) i była przeznaczona do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 17 maja 1995r. nr [...] w sposób prawidłowy realizowała zapisy prawa materialnego, dającego możliwość podziału nieruchomości z jednoczesnym zabezpieczeniem dla wydzielonych nieruchomości dojazdu, który dla stworzenia ogólnodostępności, przechodził na własność. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Gmina [...] reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuciła opisanej na wstępie decyzji: I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 7 k.p.a w zw. z art. 77 i 80 k.p.a poprzez nie dokonanie własnych ustaleń faktycznych i prawnych w stosunku do przedmiotu postępowania, a w konsekwencji nie rozważenie całości okoliczności sprawy, skutkujące błędnym przyjęciem, iż dla terenu BM2 w postanowieniach planu zagospodarowania przestrzennego przewidziano wydzielanie nieruchomości pod układ komunikacji wewnętrznej i zewnętrznej, podczas, gdy z planu zagospodarowania przestrzennego oraz z pisma z dnia 13.07.2015 r. stanowiącego załącznik do wniosku o wszczęcie przedmiotowego postępowania wynika, iż plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał żadnej drogi w obrębie dzielonej działki, a tym bardziej drogi publicznej czy ulicy; 2. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 6,107 § 3 i 4 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją uprzedniej decyzji z dnia [...].04.2016 r, mimo nie rozpatrzenia zarzutów zgłoszonych przez skarżącą we wniosku o ponownie rozpatrzenie sprawy; 3. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne stwierdzenie, iż niezgodność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1995 r nr [...] zezwalającej na podział nieruchomości położonej na terenie wsi Z. gm. [...] obj. Kw [...] w części dotyczącej przejścia działki nr 1320/06 na własność gminy Boguchwała z dniem, w którym decyzja stała się. ostateczna z obowiązującym w dacie jej wydanie stanem prawnym nie stanowi rażącego naruszenia prawa; II. Naruszenie prawa materialnego: 1. art. 10 ust 1 i ust 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości poprzez ich błędną wykładnie polegającą na bezpodstawnym uznaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowości i zgodności z prawem decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dna [...] maja 1995 r. w szczególności poprzez przyjęcie, iż w/w decyzja była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a droga wydzielona na działce 1320/6 spełnia przesłanki art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu, co skutkowało przyjęciem, iż Gmina nabyła własność nieruchomości o nr 1320/6 z datą uprawomocnienia się decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego, podczas, gdy droga ta ma charakter drogi wewnętrznej służącej celom dojazdowym do projektowanych działek. 2. art. 1 w zw. z art. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. (Dz.U. Nr 14, poz. 60) o drogach publicznych, poprzez dokonanie ich błędnej wykładni skutkującej przyjęciem, iż wydzielona na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego droga jest drogą publiczną oraz ma charakter ogólnodostępny, co przemawia za uznaniem jej za "ulicę" w rozumieniu ustawy z dnia z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, podczas gdy stanowi ona w rzeczywistości niewydzieloną drogę dojazdową służącą wyłącznie dostępowi do projektowanych działek, a więc ma charakter drogi wewnętrznej. Mając na uwadze podniesione zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1995 r. nr [...] zezwalającej na podział nieruchomości położonej na terenie wsi Z. gm. [...] obj. Kw [...] w części dotyczącej przejścia działki nr 1320/06 o powierzchni 0,42 ha na własność gminy [...] z dniem, w którym to dniu decyzja stała się ostateczna, ewentualnie o uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny rozpoznając skargę bada zgodność rozstrzygnięcia z przepisami obowiązującego prawa – art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066). Sąd może uwzględnić skargę gdy dopatrzy się naruszenia prawa procesowego lub materialnego w stopniu określonym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ustalenia stanu faktycznego nie budzą wątpliwości, sprawa nadaje się do wyrokowania. Wnioskiem datowanym 28 grudnia 2015 r. Gmina [...] zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] maja 1995 r. dotyczącej podziału nieruchomości położonej w Z. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 1320/1 w części dotyczącej przejścia powstałej z podziału działki nr ew. 1320/6 na własność Gminy [...] – na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości wydana została na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127) na wniosek właściciela działki nr 1320/1. W uzasadnieniu decyzji podziałowej organ wskazał, że podział nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz że zgodnie z art. 10 ust. 5 cyt. ustawy grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej wnioskiem o podział przechodzą na własność gminy, z dniem w którym decyzja lub orzeczenia o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem". Nie jest również kwestionowane, że powstała z podziału działka oznaczona nr ew. 1320/6 przeszła na własność gminy [...] na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy. W cytowanym przepisie mowa jest "o ulicy". W kwestii tej wypowiedział się Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV CK 418/05 stwierdzając, że "użycie w art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wyłącznie pojęcia "ulic", a nie :"dróg publicznych", które ma swoje ustawowe odmienne znaczenie, wskazuje na wyraźny zamiar ograniczenia zakresu wywłaszczenia do działek pod budowę ulic spełniających kryteria z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r.". Również Naczelny Sąd Administracyjny w swym wyroku z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 349/09 zajął podobne stanowisko rozróżniając te dwa pojęcia. Ustawodawca posłużył się pojęciem "ulic", nie zawarł przy tym jego definicji w ustawie. Natomiast ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60) zawiera definicję "drogi publicznej" i "ulicy". Na gruncie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jedną z przesłanek koniecznych do spełnienia dla przejścia za odszkodowaniem na własność gminy było przeznaczenie tej działki powstałej w wyniku podziału pod budowę ulicy, przy czym ulica ta nie musiała być zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych. Ważnym jest by powstała w wyniku podziału ulica miała charakter ogólnodostępny i była przeznaczona do obsługi powstałych w wyniku podziału działek. Dla zastosowania art. 10 ust. 5 ustawy nie jest koniecznym aby plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał powstanie takiej ulicy. Z art. 10 ust. 1 wynika jedynie, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem. Obowiązująca w dacie wydania decyzji ustawa o planowaniu przestrzennym nie przewidywała obowiązku ustalenia w miejscowym planie linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne. Dla dokonania prawidłowej wykładni cytowanych przepisów pewną wytyczną powinien być również wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i innych przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. W cytowanym wyroku Trybunał uznał, że jeżeli zgodny z planem jest sam podział nieruchomości, to niedopuszczalna jest odmowa wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości pod budowę ulicy, tylko z tego powodu, że w miejscowym planie dróg tych nie uwzględniono "przyjmując inne podejście władze mogłyby skutecznie unikać obowiązku budowy i utrzymania dróg innych niż główne drogi publiczne, przewidziane w planach, przerzucając ten obowiązek na indywidualnych właścicieli nieruchomości". Wszystko to oznacza, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego o podziale nieruchomości w części dotyczącej przeniesienia własności powstałej w wyniku podziału działki nr ew. 1320/6 na własność Gminy [...] nie narusza prawa, wobec tego zasadnym jest rozstrzygnięcie organu o odmowie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718) Sąd skargę oddalił. ----------------------- 1 5