II SA/Rz 116/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska NSA Małgorzata Wolska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lipca 2013 r. sprawy ze skargi E. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją o ustaleniu warunków zabudowy -skargę oddala- Przedmiotem skargi E. J. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO lub Kolegium) z [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, które zapadło w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] sierpnia 2011 r. nr [...], Burmistrz Miasta [...] ustalił dla inwestorów M. C. i P. C. warunki zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa budynku o funkcji handlowo-usługowej o pow. sprzedaży do 2000 m2, na działkach nr ewid. 2397 i 2398/6 obręb [...] miasta [...], lokalizowana od strony południowej w zbliżeniu bezpośrednio do granicy z działkami nr ewid. 2400/1, 2404 i 2405, a od strony zachodniej w zbliżeniu na odległość 1,5 m od granicy z działką nr ewid. 2400/1, budowa stacji transformatorowej prefabrykowanej małogabarytowej o długości 3,0 m, szerokości 2,60 m i wysokości do 3,50 m lokalizowanej na działce nr ewid. 2397 w zbliżeniu na odległość 1,50 m od granicy z działkami nr ewid. 2394/3 i 2394/4 oraz budowa zjazdu drogowego publicznego z drogi gminnej ulicy – P., budowa parkingów na samochody osobowe i dostawcze na terenie obejmującym działki nr ewid. 2394/7, 2397, 2398/5 i 2398/6". Podaniem z 23 sierpnia 2012 r. E. J. zwróciła się do Burmistrza Miasta [...] o wznowienie postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2011 r. argumentując, że nie brała w nim udziału, pomimo że przysługiwać miał jej status strony w tym postępowaniu. Tym samym powołała się na podstawę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej zwana: "K.p.a."). Z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni jest współwłaścicielką działki nr 2394/1. Podaniem z 23 sierpnia 2012 r. wniosek o wznowienie postępowania wniósł także D. R., jak wynika z akt sprawy współwłaściciel działki nr 2398/5. Podaniem z 7 września 2012 r. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o warunkach zabudowy złożyła także M. Z., jak wynika z akt sprawy współużytkownik wieczysty działki nr 2394/1. Rozpoznając wniosek D. R. Burmistrz Miasta [...] postanowieniem z [...] września 2012 r. wznowił postępowanie zakończone własną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy z [...] sierpnia 2011 r. Następnie decyzją z [...] października 2012 r. [...] Burmistrz Miasta [...] odmówił uchylenia decyzji własnej z [...] sierpnia 2011 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Postanowieniem z [...] października 2012 r. nr [...], Burmistrz Miasta [...] odmówił E. J. wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy uznając, że wnioskodawczyni nie przysługuje w tym postępowaniu status strony. Nie posiada bowiem interesu prawnego, który znajdowałby oparcie w przepisach prawa materialnego, lecz tylko interes faktyczny. Tymczasem w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. z żądaniem wznowienia postępowania może wystąpić wyłącznie strona w rozumieniu art. 28 K.p.a. Za strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy uznano wyłącznie właścicieli i użytkowników wieczystych działek sąsiednich, mających wspólną granicę z terenem przeznaczonym pod inwestycję. Działka, której współwłaścicielką jest E. J. o nr ewid. 2394/1, granicy takiej z działkami przeznaczonymi pod inwestycję nie posiada, a jedynie znajdowała się w okręgu obszaru analizowanego wyznaczonego dla potrzeb przeprowadzenia analizy urbanistycznej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Z powodu ustalenia tej negatywnej przesłanki dla wznowienia postępowania zaniechano ustalenia, czy zachowany został przez wnioskodawczynię termin do zgłoszenia podania o wznowienie. Podstawę prawną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły art. 149 § 3 i § 4 oraz art. 150 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 647, dalej jako "Upzp"). Postanowienie o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją własną z [...] sierpnia 2011 r. o ustaleniu warunków zabudowy, Burmistrz Miasta [...] wydał również rozpoznając wniosek M. Z. Postanowienie to opatrzono datą [...] października 2012 r. i nr [...], czyli takimi samymi danymi, jak postanowienie wydane w stosunku do E. J. Na postanowienie z [...] października 2012 r. E. J. wniosła zażalenie, domagając się uchylenia "decyzji organu pierwszej instancji", ewentualnie stwierdzenia nieważności "przedmiotowej decyzji". Zarzuciła w nim, że wydane zostało ono z naruszeniem art. 28 K.p.a. poprzez jej pominięcie w postępowaniu zwyczajnym jako strony tego postępowania. Krąg tych stron w jej ocenie wyznaczono bez zgromadzenia w aktach sprawy niezbędnych dokumentów, np. w postaci wypisów z rejestru gruntów czy odpisów z ksiąg wieczystych. Zażalenie wniosła także M. Z. Powołanym na wstępie postanowieniem z [...] listopada 2012 r. SKO rozpoznając zażalenia E. J. oraz M. Z., działając na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 123 § 1 i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., utrzymało "postanowienie Burmistrza Miasta [...] znak [...] z dnia [...].10.2012 r." w mocy. Kolegium podtrzymało stanowisko organu I instancji, że z żądaniem wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może wystąpić tylko strona postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Dlatego na wstępnym etapie badania wniosku o wznowienie należało dokonać analizy zarówno terminu do złożenia podania o wznowienie, jak i przesłanek podmiotowych. W przypadku ustalenia, że wniosek został złożony po terminie, bądź nie pochodził od strony, właściwy organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Taka też sytuacja w ocenie organu wyższego stopnia zaistniała w niniejszej sprawie, ponieważ E. J. legitymowała się jedynie interesem faktycznym, a nie prawnym. Wnioskodawczyni nie przysługiwał zatem status strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Z tego też powodu odstąpiono od ustalenia, czy zachowany został przez nią termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania administracyjnego. Skargę na powyższe postanowienie z [...] listopada 2012 r. (błędnie określając je jako decyzję) SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła E. J., domagając się uchylenia lub stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego (oczywiście błędnie określając je jako decyzję). Skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko o służącym jej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy statusie strony. Wyjaśniła, że jako mieszkanka bloku posadowionego na sąsiedniej wobec terenu inwestycji nieruchomości została przez organ I instancji pominięta w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Stwierdza, że nie jest dla niej zrozumiały sposób ustalenia kręgu stron tamtego postępowania, ponieważ w aktach sprawy nie zgromadzono dokumentów, które mogłyby służyć temu celowi, jak np. wypisów z rejestru gruntów czy też odpisów z ksiąg wieczystych. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko, podkreślając, że w wyniku badania akt sprawy ustalono, że wniosek o wznowienie został złożony przez osobę nie będącą stroną postępowania. SKO eksponowało, że E. J. była zameldowana w lokalu przy P. od 25 lipca 2012 r., a więc po dacie wydania źródłowej decyzji. Na wezwanie Sądu odnośnie do oznaczenia przedmiotu zaskarżenia E. J. udzieliła odpowiedzi, wedle której "przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja Burmistrza Miasta [...] znak [...] z dnia [...].08.2011 r.". Do pisma z 27 lutego 2013 r. wniesionego do Sądu skarżąca dołączyła informacyjnie kopię decyzji o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2011 r. oraz zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla budowy zjazdu z drogi publicznej [...], które w jej ocenie ma pośrednio dowodzić o uznaniu jej za stronę tamtego postępowania, ponieważ ww. dokumenty doręczono Zarządowi Wspólnoty Mieszkaniowej budynku nr [...] w J. Jest ona współwłaścicielką tej nieruchomości, dlatego nie rozumie, dlaczego obecnie Burmistrz Miasta [...] odmówił uznania jej za stronę postępowania. Postanowieniem z 7 marca 2013 r. referendarz sądowy przyznał skarżącej prawo pomocy obejmujące zwolnienie od kosztów sądowych w połowie ich wysokości. Pełnomocnik uczestnika – P. C. wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz uczestnika kosztów postępowania. Zdaniem uczestnika skarżącej nie przysługuje status strony postępowania. Rozprawę wyznaczoną na 22 maja 2013 r. odroczono, z uwagi na konieczność zawiadomienia o jej terminie M. Z. E. J. wniosła o przeprowadzenie dowodu z opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zawartej w piśmie z 5 marca 2013 r. na okoliczność, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została wydana z naruszeniem przepisów prawa. Podczas rozprawy E. J. sprecyzowała, że przedmiotem jej skargi jest postanowienie SKO z [...] listopada 2012 r. Skarżąca złożyła do akt sprawy pisemne oświadczenie, w której podkreślała wagę stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (WKZ) odnośnie budowy zjazdu w rejonie planowanej inwestycji. Zarzuciła w nim brak analizy natężenia ruchu pojazdów, a w konsekwencji pominięcie jej jako strony postępowania. Zanegowała ponadto potrzebę lokalizowania kolejnego sklepu sieci "[...]". Do pisma skarżąca dołączyła ponadto kopię postanowienia WKZ z [...] maja 2013 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz szereg zdjęć obrazujących rejon planowanej inwestycji oraz kamienicy, w której lokal posiada skarżąca. E. J. wyjaśniła, że źródłem jej interesu prawnego jest obawa o skutki, jakie może wywołać ruch ciężkich pojazdów dostawczych do sklepu sieci "[...]". Pełnomocnik uczestnika P. C. wniósł o oddalenie skargi, przedłożył spis kosztów i wniósł o ich zasądzenie. Dołączył także kopię pisma, w którym część właścicieli lub współwłaścicieli nieruchomości położonych w pobliżu planowanej inwestycji popiera jej realizację. P. C. oświadczył, że jego zamiarem jest przeznaczenie obiektu po byłej mleczarni, popadających w ruinę, na działalność gospodarczą. Taka działalność jest prowadzona w pobliżu planowanej inwestycji, przez B. R., który wykorzystuję aktualnie także transport samochodowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, że chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30 sierpnia 2002 r., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skarga nie jest uzasadniona. Przedmiotem skargi E. J. jest postanowienie SKO utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta [...] odmawiającego wznowienia postępowania zakończonego decyzją tegoż organu o ustaleniu warunków zabudowy. E. J. żądała wznowienia postępowania powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., który to przepis stanowi, że wznawia się postępowanie zakończone decyzją ostateczną, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Stosownie do art. 149 K.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 1), postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2), odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia, na postanowienie to przysługuje zażalenie (§§ 3 i 4). Stosowanie cyt. przepisu wymaga uwzględnienia w ocenie Sądu dyspozycji art. 61a § 1 K.p.a., wedle którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z powołaniem się na cyt. przepis i wywodząc, że E. J. nie była stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Miasta [...] z [...] sierpnia 2011 r. o ustaleniu warunków zabudowy organ I instancji odmówił wznowienia postępowania, a SKO utrzymało w mocy takie negatywne dla skarżącej postanowienie. Zasadniczą sprawą dla oceny legalności skarżonego i poprzedzającego go postanowienia jest zatem ustalenie, czy E. J. służył przymiot strony w sprawie o ustalenie warunków zabudowy na działkach nr 2397 i 2398/6 w J. Tylko pozytywne ustalenie w tym aspekcie legitymowałoby ją do wniesienia skutecznego pod względem formalnym podania o wznowienie postępowania. Wedle art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wedle art. 6 ust. 2 Upzp każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Aby zatem móc być stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i sprzeciwiać się skutecznie przy zagospodarowaniu terenów należących do innych podmiotów, trzeba dysponować własnym interesem prawnym. W judykaturze nie jest kwestionowane, że właściciel nieruchomości sąsiedniej (w stosunku do terenu planowanej inwestycji – uwaga Sądu) ma interes prawny wynikający z przepisu art. 140 kodeksu cywilnego do uczestniczenia jako strona (art. 28 k.p.a.) w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości poprzez określenie sposobu jej zagospodarowania. Ustalenie to będzie bowiem miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela na sąsiedniej nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2011 r., II OSK 1801/10, LEX nr 1152053). Przyjąć przeto należy, że przymiot strony posiadają właściciele lub wieczyści użytkownicy działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, choć nie jest to regułą. Może się również zdarzyć, że za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostanie również uznany właściciel położonej dalej, a nie tylko sąsiedniej nieruchomości, jeżeli wykaże, że planowana inwestycja narusza jego interes prawny. Chodzi o zakres oddziaływania inwestycji na nieruchomość, do której przysługuje danemu podmiotowi jakieś prawo rzeczowe (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 20 listopada 2012 r., II SA/Rz 578/12, LEX nr 1241307). Sąd podziela pogląd, wedle którego Upzp nie zawiera jednoznacznej definicji strony w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, status ten uzależniony jest zatem od charakteru zamiaru inwestycyjnego. Nie jest tak, że wyłącznie każdoczesny właściciel (wieczysty użytkownik) działki sąsiadującej z terenem objętym wnioskiem inwestora będzie miał przymiot strony postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Nie można a priori wykluczyć, że także właściciel działki bezpośrednio nie przylegającej do obszaru objętego zamiarem inwestycyjnym status taki będzie posiadał, ani że nawet właściciel działki sąsiedniej, z uwagi na charakter inwestycji, statusu tego będzie w konkretnej sprawie, w zależności od charakterystyki zamierzenia inwestycyjnego, pozbawiony (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 25 maja 2010 r., II SA/Rz 74/10, LEX nr 666881). Planowana inwestycja, dla której Burmistrz [...] ustalił źródłową decyzją warunki zabudowy nie należy do inwestycji, które zaliczane są do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się "centra handlowe wraz z towarzyszącą im infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 2 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a - przy czym przez powierzchnię użytkową rozumie się sumę powierzchni zabudowy i powierzchni zajętej przez pozostałe kondygnacje nadziemne i podziemne mierzone po obrysie zewnętrznym rzutu pionowego obiektu budowlanego". Planowana inwestycja nie spełnia powyższych ustaleń. Niesporne jest, że skarżąca dysponuje prawem do działki nr 2394/1, zabudowanej budynkiem mieszkalnym i do lokalu w nim, a działka ta nie graniczy z działkami przeznaczonymi pod planowaną inwestycję. Jako źródło swego interesu prawnego skarżąca podczas rozprawy przed Sądem wskazała na obawy o skutki, jakie może wywołać ruch pojazdów dostawczych do planowanego obiektu handlowego. W ocenie Sądu nie można uznać, aby subiektywne odczucie skarżącej ewentualnych następstw spodziewanego ruchu pojazdów czy np. spadku wartości nieruchomości położonej w pobliżu planowanej inwestycji mogło mieć wpływ na ocenę interesu prawnego (było jego źródłem) i skuteczne domaganie się wznowienia postępowania zakończonego decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Żaden właściciel nieruchomości nie ma zagwarantowanego przepisami prawa określonego status quo, czy też pewnej gwarancji niezmienności otoczenia, zwłaszcza położonego nie w bezpośredniej bliskości. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym możliwe utrudnienia związane ze wzmożonym ruchem pojazdów i osób w okolicy planowanej inwestycji wskazują wyłącznie na interes faktyczny właściciela nieruchomości dotkniętej takimi utrudnieniami, który nie skutkuje jednak uznaniem go za stronę postępowania o ustalenie warunków zabudowy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2011 r., II OSK 61/11, LEX nr 1152179). Te okoliczności prowadzą do wniosku, że odpowiadało prawu postanowienie organu I instancji odmawiające E. J. wznowienia postępowania, utrzymanie w mocy tego postanowienia przez SKO także nie naruszało prawa w stopniu nakazującym jego eliminację z obrotu. Nie mają przeto w sprawie znaczenia stanowisko WKZ wyrażone w odrębnym postępowaniu o odmiennym przedmiocie. Nie mają także znaczenia kwestie odnośnie spodziewanego wpływu ruchu pojazdów ciężarowych w rejonie P. w J., albowiem źródłowa decyzja o warunkach zabudowy do tej kwestii się nie odnosiła. Wniosek pełnomocnika uczestnika postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów jest oczywiście nietrafny. Zgodnie z art. 199 Ppsa strony, a zatem także uczestnicy, pokrywają koszty swego udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym co do reguły we własnym zakresie. Sąd I instancji mógłby zasądzić zwrot kosztów wyłącznie na rzecz skarżącej i to pod warunkiem uwzględnienia skargi. Te okoliczności legły u podstaw oddalenia skargi na podstawie art. 151 Ppsa.