II OSK 61/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.C.-O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 207/10 w sprawie ze skargi A.C.-O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 22 lipca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A.C.-O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] listopada 2009 r. Burmistrz Miasta B. odmówił uchylenia w trybie wznowienia postępowania decyzji własnej z dnia [...] stycznia 2008 r. Decyzja ta została wydana na wniosek C. Sp. z o.o. Spółki Komandytowo-Akcyjnej z siedzibą w W. i dotyczyła ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego opisanego jako: budowa budynku usługowo-biurowego z lokalami na prowadzenie handlu detalicznego (o powierzchni sprzedaży 12 600 m2) działalności gastronomicznej, drobnej wytwórczości i rzemiosła, usług bankowych, ubezpieczeniowych, turystycznych oraz działalności wystawienniczej wraz z parkingiem wielopoziomowym, infrastrukturą techniczną, drogami wewnętrznymi, miejscami parkingowymi oraz zjazdem. Postępowanie zostało wszczęte na skutek wniosku skarżącej z dnia 10 marca 2009 r. W ocenie organu skarżącej nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] stycznia 2008 r. Decyzja ta nie wskazuje konkretnych rozwiązań projektowych, które powinny zostać zastosowane, by warunek polegający na przebudowie skrzyżowania ul. P. z ul. P. jako skrzyżowania typu rondo został wypełniony. Nie wskazuje ona również terenów na których powinny być realizowane rozwiązania komunikacyjne. Nieruchomość stanowiąca współwłasność skarżącej usytuowana jest w pobliżu inwestycji, nie jest ona jednak narażona na bezpośrednie oddziaływanie tego zamierzenia. Ochrona interesów wnioskodawców została przewidziana w pkt 7 decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdzie wskazano, że planowana inwestycja powinna być projektowana i realizowana tak, by nie powodowała utrudnień ani ograniczeń dla osób trzecich, a w szczególności nie utrudniała dostępu do drogi publicznej, nie pozbawiała możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, nie ograniczała dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi; należy zapewnić ochronę przed zanieczyszczenie powietrza wody lub gleby, ochronę przed uciążliwościami, powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie. W ocenie organu, zobowiązanie inwestora w pkt 6 decyzji o warunkach zabudowy do przebudowania skrzyżowania ul. P. i P. jest jednym z warunków lokalizacji planowanego zamierzenia na terenie wskazanym przez inwestora. Aby warunek ten został spełniony konieczne jest przeprowadzenie odrębnego postępowania dotyczącego budowy ronda. Dopiero w tym postępowaniu wnioskodawczyni będzie przysługiwało uprawnienie do występowania w charakterze strony, o ile oczywiście budowa ronda, ze względu na teren przewidziany pod jego realizację oddziaływać będzie bezpośrednio na jej nieruchomość. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z [...] grudnia 2009 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podał, że prowadził już postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta B. z [...] stycznia 2008 r. Decyzją z [...] sierpnia 2009 r. (utrzymaną w mocy decyzją z [...] października 2009 r.) Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionej wyżej decyzji. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który skargę oddalił. Kolegium wskazało, że prowadziło także postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza B. z [...] lipca 2008 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Decyzją z [...] sierpnia 2009 r. (utrzymana w mocy decyzją z [...] października 2009 r.) odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Również ta decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który skargę oddalił uznają, ze skarżący nie są stroną. Organ odwoławczy wyjaśnił, że pomiędzy działkami należącymi do skarżącej, a działkami obejmującymi teren inwestycji znajduje się działka nr [...] (droga publiczna) oraz działka nr [...]. Chcąc ustalić czy zamierzona inwestycja będzie miała jakikolwiek negatywny wpływ na działki skarżącej Kolegium odwołało się do mapy przedstawiającej obszar analizowany oraz zabudowę znajdującą się w bliższym i dalszym sąsiedztwie terenu objętego inwestycją z której wynika, że na działkach należących do wnioskodawców nie występuje zabudowa mieszkaniowa. Przytoczyło również ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko sporządzonym w marcu 2008 r. i uzupełnionym w maju 2008 r. w związku z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla tego przedsięwzięcia, z którego wynika, że działki należące do skarżącej nie znajdują się pod wpływem negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji. W raporcie podano, że lokalizacja inwestycji planowana jest w północnej części miasta w dzielnicy o charakterze przemysłowo- składowym, pomiędzy linią kolejową (po stronie południowej), ul. P. (po stronie wschodniej), ul. P. (po stronie północnej) i przecznicą ul. P. po stronie zachodniej. Teren przewidziany pod zabudowę bezpośrednio graniczy z działkami o charakterze usługowym, na których zlokalizowane są sklepy, hurtownie i magazyny. Ponadto po stronie zachodniej znajduje się budynek usługowo wytwórczy firmy “H.", a w odległości ok. 300 m zlokalizowany jest dworzec PKP. Najbliższa zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana jest przy ul. P. oraz przy ul. Ż., w minimalnej odległości ok. 50 m od północnej granicy planowanego centrum. Teren przeznaczony pod inwestycję obecnie jest zaniedbany i nieuporządkowany. Znajdują się tam budynki magazynowe, drogi i infrastruktura należące wcześniej do PKS i przeznaczone do rozbiórki. W opisie analizowanych wariantów przedsięwzięcia autorzy raportu wskazali, że niepodjęcie żadnych działań w celu zagospodarowania tego terenu (tzw. wariant zerowy) spowoduje dalszą dewastację tego terenu, a ponadto może spowodować pojawienie się dzikich wysypisk i składowania odpadów różnego pochodzenia, co wiąże się z zagrożeniem zanieczyszczenia gruntu. Autorzy raportu stwierdzili, że zasięg oddziaływania przedsięwzięcia w fazie jego eksploatacji zamyka się na terenie działek objętych inwestycją, zaś jedynie w fazie realizacji tego przedsięwzięcia może być źródłem emisji substancji zanieczyszczających do powietrza, spowodowanych ruchem samochodów i innych urządzeń wykorzystywanych przy pracach budowlanych. Jednak emisja substancji zanieczyszczających do powietrza będzie miała charakter okresowy, a uciążliwości z nią związane ustaną wraz z zakończeniem prac i dotyczyć będą działek położonych w sąsiedztwie terenu objętego inwestycją. W fazie eksploatacji zaś łączne oddziaływanie wszystkich źródeł emisji (tj. kotłownia, gazowa, nagrzewnice gazowe, ruch pojazdów po drogach dojazdowych i na terenie parkingu wielopoziomowego), jak wykazały przeprowadzone obliczenia, nie spowodują przekroczenia dopuszczalnych wartości i poziomów. Organ przytoczył również ustalenia w zakresie odprowadzania i oczyszczania ścieków bytowych oraz przemysłowych, jak również przedstawił zagadnienie gospodarki odpadami. Ponadto Kolegium wskazało, że istotnym z punktu widzenia ustalenia interesu prawnego skarżącej jest wpływ inwestycji na klimat akustyczny. Projektowane przedsięwzięcie zlokalizowane będzie na terenach usługowo-składowych, które w myśl w/w rozporządzenia, nie podlegają ochronie akustycznej. Z pomiarów wynika, że w rejonie działek nr [...] i [...] nie zostaną przekroczone wartości dopuszczalne, a przeznaczone dla terenów mieszkaniowych, tj. 50 dB w porze dziennej i 40 dB w porze nocnej. Największe natężenie hałasu będzie się kumulować po południowej stronie terenu inwestycji w okolicach planowanego parkingu. W końcowych wnioskach raportu stwierdzono, iż przy zastosowaniu opisanych w raporcie rozwiązań, eksploatacja obiektów, których decyzja dotyczy nie wpłynie na pogorszenie stanu środowiska naturalnego, a jego oddziaływanie będzie miało charakter lokalny i ograniczy się do terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny. Ponadto organ wskazał, że odwołująca obawia się, iż planowana inwestycja będzie powiązana z budową ronda na skrzyżowaniu ulic P. i P., a to z kolei spowoduje, iż zostanie ona wywłaszczona. Organ wyjaśnił, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające, iż inwestor przedstawił Burmistrzowi B. koncepcję układu komunikacyjnego w rejonie projektowanej galerii handlowej u zbiegu ulic P. i P. w B. W decyzji o warunkach zabudowy organ l instancji wskazał, że przebudowę skrzyżowania tych ulic należy rozwiązać jako skrzyżowanie typu rondo. Kolegium podało, że nie kwestionuje tego, iż budowa ronda będzie miała negatywny wpływ na działki będące własnością skarżącej, jednakże przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy nie jest budowa ronda i na jej podstawie inwestor nie będzie mógł wystąpić do organu administracji architektoniczno-budowlanego o wydanie pozwolenia na jego budowę. W raporcie wskazano, że przebudowa ulic P. i P., jako przyszła inwestycja, nie wchodzi w zakres opracowania i zostanie objęta takim opracowaniem w toku odrębnego postępowania. W żadnym też wypadku decyzja organu l instancji o warunkach zabudowy nie stanowi podstawy dla wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości. Podstawę taką dałaby decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odnosząc się do zarzutu o zwiększonym ruchu samochodowym organ odwoławczy podał, że z faktu, że działka skarżącej leży przy drodze publicznej nie należy wywodzić , że skarżąca staje się stroną postępowania. Ulice P. i P. są drogami publicznymi (odpowiednio wojewódzką i powiatową), po których poruszać się może każdy zgodnie z jej przeznaczeniem. Charakter tych dróg wskazuje, że służą one obsłudze także pojazdów dostawczych i wysokotonażowych. Jak wykazano w raporcie, przewidywana różnica poziomów hałasu dla stanu istniejącego i projektowanego jest na tyle mała, że wzrost natężenia ruchu spowodowany funkcjonowaniem analizowanego obiektu nie powinien spowodować odczuwalnego wzrostu uciążliwości akustycznych dla mieszkańców zabudowy zlokalizowanej wzdłuż ul. P. Skarżąca wniosła skargę na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że określając osoby, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy trzeba wskazać na treść art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowiący, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych oraz treść art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 pkt 2 lit. d/ stanowiący, że w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określa się wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Jak wyjaśnił Sąd I instancji, skarżąca wywodzi swoje prawo do występowania w sprawie jako strona z treści punktu 6 decyzji o ustaleniu warunków zabudowy., gdzie określono warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. W ocenie Sądu I instancji, zapis te nie rodzi po stronie inwestora żadnych uprawnień w zakresie przebudowy skrzyżowania ul. P. i ul. P., gdyż nie ulega wątpliwości, że budowa ronda nie jest objęta zakresem kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy i zapis ten nie może stanowić podstawy do uzyskania pozwoleń administracyjnych koniecznych dla jego realizacji. Postępowanie w zakresie przebudowy skrzyżowania będzie musiało stanowić podstawę odrębnych postępowań administracyjnych, w których skarżąca będzie mogła wykazać przysługujący jej interes prawny. Sąd I instancji podzielił argumentację przedstawioną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie odnośnie braku wpływu planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącej. Sam fakt, że należące do skarżącej działki znajdują się w okolicy planowanej inwestycji nie przesądzają o tym, że planowane przedsięwzięcie będzie na nie oddziaływało. Taki wniosek, zdaniem Sądu I instancji, wynika dodatkowo z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca A.C.-O. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., w związku z 1) art. 28 k.p.a. w związku z art. 144 kodeksu cywilnego, 2) art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) i w związku z art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), 3) art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) w związku z art. 54 pkt 2 lit. c/ w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez nieuwzględnienie naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania – nieprzyznania skrzącej prawa do występowania w sprawie o wznowienie postępowania w charakterze strony. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor – spółka C. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wobec zawartego we wniosku o wznowienie postępowania twierdzenia, że A.C.-O. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. ustalającej warunki zabudowy, mimo że była stroną tego postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wznowiło postępowania zakończone tą decyzją. Po stwierdzeniu jednak, że planowana inwestycja nie oddziałuje na nieruchomości skarżącej organ odwoławczy stwierdził, iż skarżąca nie jest stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. W sprawie bowiem nie zaistniała – zgodnie z ustaleniami tego organu – podstawa wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. oraz w związku z wymienionymi w niej przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.) przez uznanie skarżącej za stronę postępowania o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji planowanej przez Spółkę C. Zarzutów skargi kasacyjnej nie można jednak uznać za uzasadnione. Skarżąca zarzuciła (w części oznaczonej pkt 2 zarzutów) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. i art. 28 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – nieprzyznanie skarżącej prawa do występowania w sprawie o wznowienie postępowania w charakterze strony, pomimo istniejącego interesu prawnego. Uzasadniając ten zarzut stwierdzono, że zgodnie z wymienionymi przepisami w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy zamieścić rozwiązania dotyczące uzbrojenia terenu, do którego przepisy zaliczają też drogi. Powołanie tych przepisów jest niezrozumiałe. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie reguluje bowiem kwestii uzbrojenia terenu, lecz stanowi, że jednym z ustawowych warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, by teren, którego dotyczy postępowanie, nie wymagał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo by był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazany w podstawie skargi kasacyjnej przepis nie miał żadnego zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Należy przy tym stwierdzić, że NSA związany zarzutami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) nie jest uprawniony do zmiany czy prostowania wskazanych w tych zarzutach przepisów czy też w inny sposób ustalenia rzeczywistych intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną, sporządzonej przez adwokata (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2004 r., GSK 10/04, "Mon.Praw." 2004, nr 9, poz. 392). Należy też podzielić stanowisko Sądu I instancji co do tego, że interesu prawnego skarżącej co do wyniku postępowania nie uzasadniają też pozostałe przepisy powołane w skardze kasacyjnej. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym do podmiotów uznanych za strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy zalicza się zainteresowanego uzyskaniem tej decyzji oraz właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości, na której będzie zrealizowana inwestycja a także sąsiednich nieruchomości, gdy wykażą oni w konkretnej sprawie i w jej okolicznościach istnienie przesłanek z art. 28 k.p.a., to jest wpływ wyniku tego postępowania na ich interes prawny lub obowiązek (por. uchwały NSA z 25 września 1995 r., VI SA 13/95, publ. w ONSA 1995, nr 4, poz. 154 i z 4 grudnia 1995 r., VI SA 20/95, publ. w ONSA 1996, nr 2, poz. 54, wyrok NSA z 28 września 2006 r., II OSK 726/06, Lex nr 203457). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wykazał, że oddziaływanie inwestycji zamierzonej przez Spółkę CD Locum ograniczy się w zasadzie do zabudowanej nieruchomości. Inwestycja ta nie będzie oddziaływała na nieruchomości skarżącej, które są oddzielone od zajętego pod nią terenu drogą i inną nieruchomością. Należy przy tym podzielić stanowisko reprezentowane w orzecznictwie (por. powołany wyżej wyrok NSA z 28 września 2006 r.), że możliwe utrudnienia związane ze wzmożonym ruchem pojazdów i osób w okolicy planowanej inwestycji wskazują wyłącznie na interes faktyczny właściciela nieruchomości dotkniętej takimi utrudnieniami, który nie skutkuje jednak uznaniem go za stronę tego postępowania. Dopuszczenie bowiem osób dotkniętych takimi utrudnieniami do kręgu stron postępowania spowodowałoby, że za strony należałoby uznać bliżej niesprecyzowanych uczestników ruchu drogowego w tej okolicy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wykazał, że oddziaływać na prawa i obowiązki skarżącej może przyszła przebudowa ulic, przy których znajduje się jej nieruchomość. Zaskarżona decyzja nie dotyczy jednak tej przebudowy, mimo że została ona uznana za jeden z warunków decyzji. Kwestia tej przebudowy będzie przedmiotem odrębnych postępowań, w których krąg podmiotów uznanych za strony zostanie ustalony odpowiednio do zakresu tego postępowania. Błędny jest też prezentowany w skardze kasacyjnej pogląd, że skoro w obszarze analizowanym, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), znalazła się nieruchomość skarżącej, to fakt ten jednocześnie przesądza o jej statusie jako strony postępowania. Obszar analizowany służy ustaleniu czy istnieją warunki z art. 61 u.p.z.p. do zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z zasadą "dobrego sąsiedztwa". Fakt znajdowania się jakiejś nieruchomości w obszarze analizowanym nie przesądza jednak o tym, czy nieruchomość ta będzie narażona na oddziaływanie przyszłej inwestycji, co dawałoby jej właścicielowi przymiot strony postępowania. Skarga kasacyjna nie zawiera więc uzasadnionych podstaw. Dlatego podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.