II SA/Rz 1160/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 14 lipca 2025 r. nr SKO.4170/56/2025 w przedmiocie zwrotu podania - oddala skargę - Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "SKO") z 14 lipca 2025 r. nr SKO.4170/56/2025 wydane w przedmiocie zwrotu podania. Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Pismem z 7 lutego 2025 r. J.P. (dalej: "skarżący") zwrócił się do SKO w Rzeszowie o administracyjne rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej bezprawnego wejścia na teren i zajęcia części działki nr [...] obręb [...] (położonej przy ul. [...] w R.) w okresie od 1 stycznia 2008 r. do 30 września 2024 r. oraz wycięcia rosnących tam krzewów. Postanowieniem z 21 maja 2025 r. nr SKO.4170/36/2025 (sprostowanym postanowieniem z 18 czerwca 2025 r. nr SKO.4170/36/2025) SKO w Rzeszowie zwróciło J.P. podanie z dnia 7 lutego 2025 r., dotyczące rekompensaty za wycięcie krzewów i bezumowne zajęcie działki nr ewid. [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w [....]. Organ wyjaśnił, że roszczenia skarżącego zawarte w piśmie z 7 lutego 2025 r. mają charakter cywilnoprawny. W rozpoznawanej sprawie znajduje zastosowanie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej: "k.p.a."), obligujący ww. organ administracji publicznej do zwrotu podania wnoszącemu. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując stanowisko organu. Postanowieniem z 14 lipca 2025 r. nr SKO.4170/56/2025, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 66 § 3, art. 123, art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r., poz. 570), SKO w Rzeszowie utrzymało w mocy postanowienie z 21 maja 2025 r. Kolegium uznało, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest bezzasadny i nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Podanie z 7 lutego 2025 r. skierowane do SKO w Rzeszowie należało zwrócić wnoszącemu, z uwagi na niewłaściwość organu wyższego stopnia w sprawie i w konsekwencji brak przesłanek do podjęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego. Wyjaśniło, że właściwość samorządowych kolegiów odwoławczych ograniczona została do weryfikacji aktów administracyjnych w sprawach administracyjnych załatwianych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest uprawnione do podejmowania rozstrzygnięć w sprawach innych niż sprawy administracyjne zakończone decyzją administracyjną lub postanowieniem. Kolegium podzieliło stanowisko, że treść podania z 7 lutego 2025 r. bezspornie wskazuje, że roszczenia w nim opisane mają charakter cywilnoprawny a zatem stosownie do brzmienia art. 66 § 3 k.p.a. organ zasadnie postanowieniem zwrócił podanie wnoszącemu. Końcowo SKO wyjaśniło skarżącemu, że jeżeli nie jest zadowolony ze sposobu procedowania wskazanej przez niego sprawy i sposobu jej załatwienia przez Prezydenta Miasta [...], jak i przez Dyrektora Zarządu Transportu Miejskiego w [....] (który to Zarząd Transportu Miejskiego w [...] jest jednostką organizacyjną Gminy [...], a jednocześnie jednostką budżetową), to może rozważyć złożenie środka prawnego, w postaci skargi, o której mowa w art. 227 k.p.a., do organu właściwego do złożenia skargi, o którym mowa w art. 229 pkt 3 k.p.a., tj. do Rady Miasta [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, J.P. wyjaśnił, że w 2007 r. Gmina [...], działając przez podległe jej jednostki organizacyjne, zajęła bez wiedzy i zgody właścicieli część działki nr ewid. [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w [....] i wycięła na działce krzewy ozdobne celem ustawienia przystanku autobusowego. Właścicielami działki byli wówczas jego rodzice. W 2024 r. rodzice przekazali mu notarialnie działkę wraz z prawem do domagania się od Gminy [...] rekompensaty za bezprawne zajęcie działki i wycięcie krzewów. Jako właściciel działki, pismem z 28 listopada 2024 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta [...], jako organu Gminy, o zasadzenie nowych krzewów w miejsce wyciętych oraz uiszczenie należności w wysokości 100.689,53 zł (obejmującej opłatę za zajęcie terenu w okresie 1.01.2008 r. - 30.09.2024 r. i odsetki ustawowe za opóźnienie). Wysokość należności obliczył analogicznie do opłat pobieranych przez Gminę [....] od osób, które chcą tymczasowo zająć teren będący własnością gminy. W odpowiedzi otrzymał od Zarządu Transportu Miejskiego (ZTM) pismo z 2 stycznia 2025 r., w którym uznano jego wniosek dotyczący rekompensaty za niezasadny. W piśmie tym ZTM stwierdził, że nie ponosi odpowiedzialności za ustawienie wiaty, poinformował także, że przed podjęciem prac poinformowano o wycince drzew i o możliwości ich zagospodarowania we własnym zakresie a ponadto, że poprzedni właściciel wyraził zgodę na lokalizację przystanku na swojej działce. Skarżący wyjaśnił, że powyższe stwierdzenia nie polegają na prawdzie, dlatego 7 lutego 2025 r. złożył odwołanie do SKO w Rzeszowie. Ponieważ przez ponad 11 tygodni nie otrzymywał żadnej odpowiedzi, 29 kwietnia 2025 r. złożył ponaglenie do SKO. W odpowiedzi otrzymał pismo Kolegium z 12 maja 2025 r. informujące, że ZTM przesłał jego odwołanie do SKO pismem z 30 kwietnia 2025 r. W dalszej części skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że jego pismo ma charakter cywilnoprawny. Wbrew twierdzeniu ZTM, właściciele działki nie wyrazili zgody na zajęcie terenu i wycinkę krzewów. Prezydent Miasta [...] powinien był powiadomić właścicieli o podstawie prawnej, przyczynie, zakresie i planowanym okresie zajęcia działki, jak też o powodzie wycięcia krzewów oraz sposobie przywrócenia terenu do stanu pierwotnego. Gmina miała obowiązek zastosować przepisy administracyjne analogiczne do tych, które obowiązują obywateli chcących tymczasowo zająć teren publiczny. Zdaniem skarżącego sprawa ma charakter administracyjnoprawny. Zajęcie prywatnego terenu bez wiedzy i zgody właściciela narusza jego konstytucyjne prawo własności. Skarżący zwrócił także uwagę na obieg dokumentów i przekraczanie terminów rozpatrywania sprawy. Wobec powyższych zarzutów skarżący zwrócił się o: - zobowiązanie Prezydenta Miasta [...] do przedstawienia podstawy prawnej i decyzji, na podstawie których zajęto działkę oraz wycięto krzewy. Prezydent powinien także wykazać, że otrzymał zgodę od właścicieli działki; - uznanie sprawy za kwestię administracyjnoprawną i zobowiązanie Prezydenta do zasadzenia nowych krzewów w miejsce wyciętych oraz uiszczenia na jego rzecz należności w wysokości 100.689,53 zł (opłata za zajęcie terenu w okresie 1.01.2008 r. - 30.09.2024 r. i odsetki ustawowe za opóźnienie); - ukaranie Prezydenta za poświadczenie przez ZTM w piśmie z 2 stycznia 2025 r. nieprawdy; - ukaranie Prezydenta za nieprzestrzeganie przepisów administracyjnych dotyczących obiegu dokumentów, w szczególności: (a) korespondencję prowadził nie Prezydent a ZTM; (b) odpowiedź udzielona przez ZTM nie spełnia wymogów formalnych; (c) jego odwołanie do SKO przesłał ZTM a nie Prezydent; (d) przesłanie odwołania do SKO trwało ponad 11 tygodni. Ze strony Prezydenta/ZTM zaistniała rażąca bezczynność. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. W myśl natomiast art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dokonując pod takim kątem oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było, wydane na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., postanowienie Kolegium z 14 lipca 2025 r., utrzymujące w mocy własne postanowienie 21 maja 2025 r. w przedmiocie zwrotu podania z 7 lutego 2025 r. dotyczącego rekompensaty za wycięcie krzewów i bezumowne zajęcie działki nr. ewid. [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Sąd stwierdza, że zgodnie z art. 66 § 3 k.p.a., jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Jak wskazano w orzecznictwie: "Organ, aby mógł zastosować art. 66 § 3 k.p.a. i zwrócić podanie wnioskodawcy, musi stwierdzić, że sprawa objęta podaniem jest sprawą z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego, prawa pracy, sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych bądź sprawą, do której przepisy k.p.c. stosuje się z mocy ustaw szczególnych" (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1466/10). W sprawie Organ prawidłowo stwierdził, że zgłoszone roszczenie ma charakter cywilnoprawny, i dlatego właściwym do jego rozpatrzenia jest sąd powszechny, a nie organ administracji. Należy bowiem wyjaśnić, że celem postępowania administracyjnego jest "załatwienie sprawy administracyjnej", przez co należy rozumieć - w ujęciu formalnym - jako rozstrzygnięcie (w drodze decyzji administracyjnej lub milcząco) należącej do właściwości organów administracji publicznej sprawy indywidualnej (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Jak przyjmuje się w literaturze, przez sprawę administracyjną należy zasadniczo rozumieć możliwość konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym przepisów prawa materialnego (por. L. Żukowski, Komentarz do niektórych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Komentarz. Opublikowano: Wyd. Praw. PWN 1999). Z kolei sprawy cywilne, zgodnie z art. 1 k.p.c. to sprawy z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego, prawa pracy i ubezpieczeń społecznych oraz inne sprawy, do których na mocy przepisów szczególnych stosuje się ustawy szczególne. Sprawa cywilna w znaczeniu materialnym to sprawa, w której ochrona prawna sprowadza się do wywołania skutku w zakresie stosunku cywilnoprawnego sensu largo, którego podmioty, na wypadek sporu, występują, w przeciwieństwie do sprawy administracyjnej, jako równorzędni partnerzy. Ze skierowanego przez Skarżącego żądania wynika, że dochodzi on roszczeń związanych z prawem własności i jego naruszeniem. Jak podał podanie dotyczy bezprawnego wejścia i zajęcia stanowiącej jego własność nieruchomości, w związku z realizacją przystanku autobusowego. Skarżący nie wskazał decyzji na podstawie, której doszło do zajęcia nieruchomości, co ewentualnie mogłoby stanowić podstawę dochodzenia roszczeń z tym związanych na drodze administracyjnej. Z kierowanych przez Skarżącego pism wynika, że do zajęcia nieruchomości miało dojść bez tytułu prawnego. Z podania nie wynika by dotyczyło ono działań pojętych w trybie administracyjnym. W związku z powyższym rację ma Organ wskazując, że brak jest jakichkolwiek podstaw do uruchomienia postępowania administracyjnego. Wobec tego nie może zostać załatwiona sprawa przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy brak jest przepisu administracyjnego prawa materialnego, który upoważniał by organ administracji do takiego działania. Roszczenie, z którym wystąpił Skarżący o naruszenie własności zaliczyć należy do kategorii spraw cywilnych uregulowanych w przepisach kodeksu cywilnego, a skoro tak to właściwym do jego rozpatrzenia jest sąd powszechny, co obligowało organy do zwrotu podania na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.