II SA/Rz 1161/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]. II SA/Rz 1161/18 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi WL jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji jej niepełnosprawnego dziecka – OM w okresie zasiłkowym 2017/2018 r. W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej Burmistrz wskazał, że WL wnioskiem z 6.09.2017 r. zwróciła się o przyznanie jej prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na rzecz OM: z tytułu kształcenia i rehabilitacji niepełnosprawnego dziecka, rozpoczęcia roku szkolnego oraz z tytułu podjęcia nauki poza miejscem zamieszkania. W związku z przekroczeniem kryterium dochodowego wnioskodawczyni otrzymała decyzję odmowną, jednakże wniosła od niej odwołanie, a sprawa ta – na dzień złożenia ponownego wniosku o dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego wraz z kolejnym orzeczeniem o niepełnosprawności OM, będącego kontynuacją poprzedniego orzeczenia (ważnego do 30.04.2018 r.), tj. na dzień 11.07.2018 r. była nadal w toku. Organ I instancji podniósł, że do rozpatrzenia wniosku skarżącej z 11.07.2018 r. wykorzystał dokumentację znajdującą się w aktach sprawy zainicjowanej wnioskiem z 6.09.2017 r. Ustalono, że w skład trzyosobowej rodziny skarżącej wchodzi jej syn – OM oraz jego ojciec – JM. Dziecko legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawność, ważnym do 30 czerwca 2020 r., a zatem kryterium dochodowe warunkujące możliwość przyznania wnioskowanego dodatku wynosi 764 zł na osobę w rodzinie. Organ podał, że w 2016 r. rodzina skarżącej uzyskała dochód w łącznej wysokości 53 035,06 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi 1 473,20 zł. Brak było zatem podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej, względnie zastosowania art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1952 z późn. zm.) – dalej: "u.ś.r.", gdyż kwota przekroczenia kryterium dochodowego jest wyższa niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami. Organ zaznaczył, że w jego ocenie do dochodu rodziny należało wliczyć zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. a) u.ś.r. dochody podlegające opodatkowaniu m.in. wypłatę przez Towarzystwo Ubezpieczeniowe Generali odsetek na rzecz skarżącej oraz ojca jej dziecka w wysokości odpowiednio 20 976,49 zł i 9 253,70 zł oraz dochód z tytułu umorzenia skarżącej odsetek z tytułu najmu, wody i ścieków w wysokości 6 386 ,80 zł przez M w [...]. Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji, zarzucając organowi I instancji błędne ustalenie dochodu rodziny osiągniętego w 2016 r. poprzez wliczenie do dochodu rodziny przychodów w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1509 z późn. zm.), a zatem przychodów, które nie zostały wymienione przez ustawodawcę w u.ś.r. jako przychody podlegające uwzględnieniu na potrzeby rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu powtórzona została treść uzasadnienia organu I instancji odnoszącą się do metodyki wyliczenia dochodu rodziny odwołującej oraz zawarta konkluzja o braku podstaw "rzeczywistych i formalnych" do zmiany wydanego rozstrzygnięcia. W skardze na te decyzję złożonej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie, WL wniosła o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 3 pkt 1 lit. a) u.ś.r. poprzez zaliczenie do dochodu rodziny przychodów określonych w art. 20 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych; 2. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania przez organ w uzasadnieniu decyzji powodów, dla których poszczególne przychody rodziny podlegają zaliczeniu od dochodu rodzinny w rozumieniu u.ś.r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.). - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., wskazując, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W mniejszej sprawie zastosowanie znajduje ponadto art, 153 P.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku na rzecz OM w roku zasiłkowym 2017/2018 orzekał już bowiem dwukrotnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie - wyrokiem z dnia 20 lutego 2018 r., II SA/Rz 12/18, którym uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. oraz wyrokiem z dnia 16 października 2018 r., II SA/Rz 820/18, którym uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku z tytułu kształcenia i rehabilitacji niepełnosprawnego dziecka, rozpoczęcia roku szkolnego oraz z tytułu podjęcia nauki poza miejscem zamieszkania, na dziecko OM na okres od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r. W ostatnio wymienionym wyroku II SA/Rz 820/18 Sąd zakwestionował prawidłowość wyliczenia przez Kolegium dochodów rodziny skarżącej, co w konsekwencji skutkowało odmową przyznania wnioskowanych świadczeń wobec uznania, że przekroczone zostało kryterium dochodowe. Również w niniejszej sprawie kluczową i jednocześnie sporną kwestią jest wysokość dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę determinująca uzyskanie wnioskowanych świadczeń. Zasiłek rodzinny i dodatki do niego przysługują bowiem osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1952 z późn. zm.) - "u.ś.r.", (a zatem rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka lub osobie uczącej się), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 674,00 zł (art. 5 ust. 1 u.ś.r. w zw. z § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna). W przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności łub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności (co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie), zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 764,00 zł (art. 5 ust. 2 u.ś.r. w zw. z § 1 pkt 1 pkt 2 ww. rozporządzenia). W ustawie o świadczeniach rodzinnych zdefiniowane zostały pojęcia "dochodu rodziny" i "dochodu członka rodziny". Przez dochód rodziny należy rozumieć sumę dochodów członków rodziny (art. 3 pkt 2 u.ś.r.), a przez dochód członka rodziny przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4c (art. 3 pkt 2a u.ś.r.). Przepisy art. 5 ust. 4 -4c u.ś.r. określają zasady uwzględniania utraty i uzyskania dochodu. Zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. a ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 z późn. zm.), ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie - oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób: a) przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 3Ob, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2032, z późn. zm.; dalej zwana u.p.d.o.f), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, b) dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, c) inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, wyliczone w zamkniętym katalogu zamieszczonym w tym przepisie (art. 3 pkt 1 lit c u.ś.r.). Decyzja odmowna w niniejszej sprawie została uzasadniona przekroczeniem przez rodzinę skarżącej kryterium dochodowego w wysokości 764 zł. Zdaniem organów miesięczny dochód rodziny wyniósł 4.419,59 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniosło w 2016 r. kwotę 1473,20 zł. Do dochodów rodziny wliczone zostały przy tym m. in. kwoty uzyskane przez skarżącą i JM z tytułu wypłaty odsetek przez [...] oraz kwota 6.386,80 zł z tytułu umorzenia odsetek za opłaty pobierane przez [...]. Identyczny sposób wyliczenia dochodu organy zastosowały także przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej z 6.09.2017 r. i w tym zakresie krytycznie wypowiedział się WSA w Rzeszowie we wspomnianym wyroku z dnia 16 października 2018 r. WSA stwierdził mianowicie, że wykładnia systemowa art. 3 pkt 1 u.ś.r. oraz przepisów u.p.d.o.f. prowadzi do wniosku, że dochodem rodziny nie będą takie przychody jej członka, które nie są opodatkowane i jednocześnie nie zostały wskazane w zamkniętym katalogu dochodów niepodatkowanych zamieszczonym w art. 3 pkt 1 lit. c u.ś.r. (inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych). Oznacza to konieczność pominięcia w procesie ustalania dochodu rodziny przychodów zwolnionych mocą ustawy podatkowej od obowiązku podatkowego. Innymi słowy, organ rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia rodzinnego, winien uwzględniać w toku swych działań wyjaśniających przepisy u.p.d.o.f., które wyrażają zwolnienia przedmiotowe od podatku dochodowego od osób fizycznych. Zwolnienie od podatku dochodowego oznacza, że kwota pochodząca z tytułu zwolnionego z mocy ustawy, jest wolna od podatku, czyli nieopodatkowana. Zwolnienia przedmiotowe od podatku dochodowego od osób fizycznych wyszczególnia art. 21 u.p.d.o.f., który wyraźnie nakazuje zwolnić od podatku odszkodowania lub zadośćuczynienia otrzymane na podstawie wyroku lub ugody sądowej do wysokości określonej w tym wyroku lub tej ugodzie (art. 21 ust. 1 pkt 3b u.p.d.o.f.) jak również kwoty otrzymane z tytułu ubezpieczeń majątkowych i osobowych (art. 21 ust. 1 pkt 4 u.p.d.o.f.). Ze zwolnienia przedmiotowego korzystają również ci podatnicy, którzy uzyskali decyzję o umorzeniu kwoty należności z tytułu zaległej opłaty z tytułu czynszu najmu lokalu mieszkalnego, zaległej opłaty za dostawy wody oraz za odbiór ścieków (art. 21 ust 1 pkt 97b lit. a i c u.p.d.o.f). Analiza art. 3 pkt 1 lit. c u.ś.r. wyklucza zaliczenie tych przysporzeń do wartości branych pod uwagę przy ustalaniu dochodu dla potrzeb rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych. Tymczasem, jak stwierdził WSA w Rzeszowie, organ odwoławczy pominął ewentualność zastosowania wskazanych wyżej zwolnień przedmiotowych od podatku dochodowego od osób fizycznych. Z treści przytoczonych regulacji u.p.d.o.f. wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż kwoty odszkodowań jak również umorzone kwoty należności publicznoprawnych mogą podlegać zwolnieniu od podatku, będąc tym samym przysporzeniami nieopodatkowanymi. Na marginesie Sąd ten zaznaczył, że nie sposób uznać za dochód kwoty przyznanego członkom rodziny odszkodowania z tytułu śmierci jej członka. Jakkolwiek umorzenie należności prywatnoprawnych traktować należy jako dochód (np. kwota przedawnionej wierzytelności wykazana w deklaracji PIT-8C jest dochodem przy ustalaniu zasiłku rodzinnego), jednakże w tej sprawie nie chodzi o należności prywatnoprawne, lecz o konieczność ustalenia przez organ ewentualności umorzenia rodzinie skarżącej należności publicznoprawnych z tytułów wymienionych w dodanym w dniu 1 stycznia 2018 r. art. 21 ust. 1 pkt 97b u.p.d.o.f. (składającym PIT – 8C był [...] w [...]). W świetle tej regulacji u.p.d.o.f., umorzenia zaległości czynszowych i innych wymienionych w tym przepisie są wolne od podatku. Kolegium winno więc rozważyć czy powołana regulacja mogła mieć wpływ na ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, które zależało od dochodów osiągniętych przez rodzinę skarżącej w 2016 r. Reasumując WSA stwierdził, że skoro kwoty pochodzące z wypłaconych odszkodowań czy umorzeń zaległości za czynsz i media uzyskane przez rodzinę Skarżącej mogą nie podlegać obowiązkowi podatkowemu, to z racji niewymienienia ich w katalogu art. 3 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych, mogły one zostać pominięte przy określaniu dochodów rodziny. Zaniechanie dokładnego ustalenia zwolnień uzyskanych kwot od podatku dochodowego, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem niezaliczenie kwot odsetek od wypłaconego ubezpieczenia czy kwot umorzonych zaległości za opłaty mieszkaniowe (tj. czynsz, woda, ścieki), mogło zadecydować o spełnieniu kryterium dochodowego a tym samym o uzyskaniu prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. W wytycznych do ponownego rozpoznania odwołania WSA w Rzeszowie, w wyroku II SA/Rz 820/18 zalecił Kolegium wyjaśnienie w jakim stopniu rodzina skarżącej korzystała ze zwolnień od podatku dochodowego w roku 2016. W szczególności dokładne zbadanie czy wypłata odsetek w roku 2016 r. nastąpiła w okolicznościach wskazanych w art. 21 ust. 1 pkt 3b lub ust. 4 u.p.d.o.f. Wyjaśnienie tych kwestii (o pomoc organ może zwrócić się do właściwego urzędu skarbowego) pozwoli wreszcie na rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej zasiłku rodzinnego potrzebnego rodzinie do pokrycia kosztów utrzymania niepełnosprawnego dziecka. Odnosząc te w pełni aprobowane uwagi do niniejszej sprawy, Sąd podkreśla swoje związanie oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 16 października 2018 r,, II SA/Rz 820/18, jako, że obie te sprawy dotyczą tego samego podmiotu oraz zasiłku rodzinnego i dodatku, który jest pochodną tego zasiłku i jest z nim ściśle powiązany, szczególnie w zakresie spełnienia przez wnioskodawczynię kryterium dochodowego. Aktualne pozostają wskazania wyrażone w ww. wyroku , jako że w rozpoznawanej sprawie, podobnie jak w sprawie II SA/Rz 820/18, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie odniosło się do kwestii odliczenia od dochodu uzyskanej przez rodzinę skarżącej kwoty od ubezpieczyciela oraz od [...] i nie wyjaśniło należycie tej kwestii, choć była ona przedmiotem odwołania. Brak wyjaśnienia tej kwestii świadczy o naruszeniu przepisów postępowania nakazujących ustalenie stanu faktycznego sprawy na podstawie wyczerpująco zgromadzonego i prawidłowo ocenionego materiału dowodowego – art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., która to wada dotknięta jest również decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2018 r.. Ponadto wyjaśnienia wymaga kwestia ewentualnego przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji niepełnosprawnego dziecka – OM w okresie zasiłkowym 2017/2018 r. – po uchyleniu przez WSA w Rzeszowie decyzji Kolegium w sprawie o sygn.. II SA/Rz 820/18. Kwestia ta ma istotne znaczenie, bowiem w obrocie prawnym nie mogą pozostawać dwie decyzje dotyczące tego samego dodatku w tym samym okresie zasiłkowym. Z wszystkich tych przyczyn, wobec stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania w powiązaniu z naruszeniem prawa materialnego – art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Sad w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. – orzekl jak w sentencji.