II SA/Rz 1164/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. W. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]w sprawie cofnięcia przewoźnikowi E. W. prowadzącej działalność gospodarczą pn.: Firma Przewozowo – Handlowo-Usługowa E. W. ( dalej: "skarżąca") zezwolenia nr [...] z dnia 8 kwietnia 2015 r. na wykonanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii komunikacyjnej: S. –K. W postawie prawnej powołano art 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art 24 ust. 4 pkt 2 w zw. z art 18b ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( Dz.U. z 2017 r., poz. 2200 ze zm.; dalej: "ustawą"). Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Upoważnieni pracownicy Urzędu Marszałkowskiego Województwa w dniu 19.05.2016 r., zgodnie z planem kontroli przewoźników w 2016 r. przyjętym do realizacji zarządzeniem Nr [...] Marszałka Województwa z dnia 9 grudnia 2015 r., przeprowadzili kontrolę skarżącej, której wyniki ujęto w protokole kontroli planowej z dnia 25.05.2016 r. znak:[...]Kontrola wykazała, że przewoźnik naruszył warunki wykonywania przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym poprzez brak podania, na kontrolowanych przystankach, do publicznej wiadomości obowiązującego rozkładu jazdy oraz zatrzymywanie się na przystankach, na których nie umieszczono informacji o rozkładzie jazdy do zezwolenia nr [...] z dnia 08.04.2015 r. na linię regularną S.-K. oraz niepodano do publicznej wiadomości obowiązującego rozkładu jazdy na przystankach autobusowych: w S.pn.: "S. Al. W.", "S., Osiedle, ul. Ł.", "S., ul. S."; w D. pn.: "D., S.", "D."; w T. pn.: "T."; w K. pn.: "K."; w K. pn.: "K."; w C. pn.: "C."; w B.h pn.: "B."; w K. pn.: "K. Starostwo Powiatowe [....]". Na podstawie art. 90 pkt 1 ustawy organ przesłał skarżącej wstąpienie pokontrolne, w którym przedstawił wyniki przeprowadzonej kontroli oraz wyznaczył termin do zaprzestania dalszego naruszania warunków posiadanego zezwolenia pod rygorem wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia zezwolenia. W piśmie z dnia 16 czerwca 2016 r. skarżąca poinformowała, że brakujące rozkłady jazdy uzupełniono, a na dowód dołączyła zdjęcia przystanków autobusowych z umieszczonym rozkładem jazdy w niżej wymienionych miejscowościach: w U. pn.: "U." oraz "U., N."; w O. pn.: "O."; w B. pn.: "B."; w W. pn.: "W."; w P. pn.: "P. PKP"; w T. pn.: "T.". Po przeanalizowaniu dostarczonych dowodów w postaci zdjęć przystanków autobusowych organ stwierdził, że na przystankach wymienionych w protokole kontroli skarżąca nie podała do publicznej wiadomości obowiązującego rozkładu jazdy do zezwolenia nr [...] z dnia 08.04.2015 r. z wyjątkiem przystanku w miejscowości B. pn.: "B.". Kolejną kontrolę przeprowadzono w dniu 15.07.2016 r. na linii komunikacyjnej S.-K. na odcinku od miejscowości S. do miejscowości K.. Ponownie stwierdzono brak podania przez przewoźnika do publicznej wiadomości obowiązującego rozkładu jazdy na niżej wymienionych przystankach: w miejscowości S. pn.: "S., O., ul. Ł.", "S., ul. S."; w miejscowości D. pn.: "D.", "S.", "D."; w miejscowości T. pn.: "T."; w miejscowości K. pn.: "K."; w miejscowości K. pn.: "K."; w miejscowości W. pn.: "W."; w miejscowości C.pn.: "C."; w miejscowości F. pn.: "F."; w miejscowości W. pn.: "W."; w miejscowości P. pn.: "P."; w miejscowości U. pn.: "U., G."; w miejscowości O. pn.: "O.". Na dowód dołączono zdjęcia przystanków autobusowych. Wystąpienie pokontrolne ponownie doręczono skarżącej. Jednocześnie zawiadomiono skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia zezwolenia nr [...], na wykonywanie przewozu osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii komunikacyjnej: S. - - K., informując o prawie zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. W odpowiedzi skarżąca wyjaśniła, że brak rozkładu jazdy na przystankach autobusowych, wynika z działań osób trzecich, które zrywają wywieszony przez nią rozkład jazdy. Co do ujawnionego przez kontrolujących przypadku rozwieszenia rozkładu jazdy z nazwą przewoźnika R. W. "M." Firma Przewozowo - Handlowo - Usługowa wyjaśniła, iż wynikało to z niedopatrzenia pracownicy tej firmy, która "uzupełniając rozkłady jazdy usunięte przez nieznane osoby z przystanków, użyła rozkładów jazdy wydrukowanych wcześniej w firmie męża skarżącej. W kolejnym piśmie wskazała, że dodatkowym powodem ponownego pojawienia się rozkładów jazdy z logo F.P.H.U. "M." R. W. był fakt naklejenia rozkładów na rozkładach firmy "M.". W dniu 19.01.2017 r. organ przeprowadził trzecią kontrolę w celu sprawdzenia czy skarżąca ostatecznie wywiązała się z obowiązku podania do publicznej wiadomości obowiązującego rozkładu jazdy na linii komunikacyjnej S. - K.. Podczas tej kontroli stwierdzono, że skarżąca w dalszym ciągu nie podała do publicznej wiadomości rozkładu jazdy na skontrolowanych przystankach wymienionych w rozkładzie jazdy. Z pośród 35 przystanków na ww. linii komunikacyjnej, z których korzysta, skontrolowano 24 przystanki. na 3 przystankach nadal brakowało obowiązującego rozkładu jazdy tj. w miejscowościach: Twierdza pn.: "T."; W. pn.: "W.", w B. pn.: "B.". Ponadto na wspomnianych 3 przystankach widoczne były rozkłady jazdy z logiem firmy "M." R. W. Firma Przewozowo - Handlowo - Usługowa. Na dowód organ wykonał zdjęcia przystanków, które dołączył do akt. W odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne, skarżąca podtrzymała wcześniej wyrażone stanowisko o odpowiedzialności osób trzecich. Oceniając zebrany materiał dowodowy organ I instancji wyjaśnił, że zebrany przez niego materiał dowodowy uzasadnia cofnięcie skarżącej zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na wskazanej linii. Kolegium opisaną na wstępie decyzją utrzymało decyzje organu I instancji w mocy podzielając zarówno dokonane przez ten organ ustalenia, jak i wnioski. W skardze do Sądu skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. Przepisów postępowania mających wpływ na rozstrzygnięcie w szczególności: - art 7, 8, 11, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie przez organy prowadzące postępowanie działań niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń, że strona naruszyła warunki zezwolenia nr [...], - naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów – nieobiektywną, arbitralną, wybiórczą i sprzeczną z zasadami logiki ocenę materiału dowodowego, która przybrała charakter dowolny, a także doprowadziła do wewnętrznych sprzeczności treści decyzji oraz treści decyzji z zebranym materiałem dowodowym, – uzasadnienie decyzji nieodpowiadające wymogom prawnym, w szczególności w zakresie niewskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i argumentów strony oraz złożonych przez nią dowodów, a także w zakresie niewskazania dowodów, na których organ się oparł przy wydawaniu decyzji oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy: – u.t.d. – w zakresie trybu i zasad kontroli wobec przedsiębiorcy, art 20a ust. 1 u.t.d., poprzez jego niezastosowanie -art. 90 pkt 1 u.t.d. w zw. z art 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d., poprzez niezastosowanie przez organ wydający decyzję zawartych w nich wymogów prawnych. Na tych podstawach wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Marszałka Województwa oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania. W uzasadnieniu skargi zarzucono nieuwzględnienie złożonego przez skarżącą wniosku dowodowego w postaci przesłuchania w charakterze świadków jej pracowników, przypisanie jej odpowiedzialności za naruszenie przepisów dotyczących wykonywania regularnego przewozu, za które nie ponosi odpowiedzialności. Podniosła również zarzuty dotyczące prawidłowości przebiegu przeprowadzonej u niej kontroli. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Zgodnie z art. 145 § 3 P.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Skarga okazała się zasadna, ale z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. Działając na podstawie art. 134 P.p.s.a. Sąd stwierdził istnienie przesłanki wznowieniowej i był zobligowany do działania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] października 2017 r. w wyniku rozpatrzenia odwołania E.W., prowadzącej działalność pn. Firma Przewozowo - Handlowo - Usługowa E. W. ul. Z. [...] w K., Samorządowe Kolegium uchyliło decyzję Marszałka Województwa z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w sprawie cofnięcia ww. firmie zezwolenia nr [...] z dnia 8 kwietnia 2015 r. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii komunikacyjnych: S. - K. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. Skład orzekający Kolegium przedstawiał się następująco: A. M., K. W., D. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w składzie L. M., T. W., M.S.- decyzją z dnia[...] kwietnia 2018 r. nr [...]stwierdziło nieważność ww. decyzji Kolegium. W tej sytuacji rolą Kolegium było ponowne rozpatrzenie odwołania skarżącej E. W.. Aktualnie zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa z dnia [...] lipca 2018 r. (pomyłka w dacie - powinno być z 26 sierpnia 2016 r, znak decyzji jest prawidłowy). Decyzja ta zapadła w następującym składzie A. M., Ka. W., Do. W. Skład osoby decyzji, która została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia nieważności jak i obecnie orzekający skład, który po raz drugi rozpoznawał odwołanie skarżącej jest taki sam. Powyższe stanowi naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 K.p.a. Stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Natomiast z mocy art. 27 § 1 K.p.a. członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1. Z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., jako przesłankę wznowieniową podano wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. Zatem w niniejszej sprawie zaistniał obowiązek wyłączenia całego składu orzekającego Kolegium (patrz: wyrok WSA w Rzeszowie z 09.05.2018 r. sygn. akt II SA/Rz 213/18 dostępny na str. cbosa). Wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli - czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 K.p.a.), czy nadzwyczajnym (w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji). Nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uchylenie decyzji nie może powodować - gdy sprawa ponownie wróci do organu decyzyjnego - zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników, co poprzednio, skoro w takiej sytuacji nie kontrolują oni prawidłowości własnej decyzji (wyrok WSA w Rzeszowie z 17.05.2018 r. sygn. akt II SA /Rz 41/18 dostępny na str. cbosa). Przesłanka wyłączenia członka Kolegium ma charakter bezwzględny i nie podlega jakiejkolwiek ocenie, co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Stwierdzenie w rozpoznawanej sprawie naruszenia formalnego skutkowało tym, że Sąd nie odniósł się merytorycznie do zarzutów, gdyż wyrażona ocena byłaby przedwczesna. Wobec uznania, że wydając zaskarżoną decyzję Kolegium orzekało w składzie niezgodnym z prawem, gdyż z udziałem członków podlegających z mocy ustawy wyłączeniu, co stanowi po myśli art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. przesłankę wznowieniową i dlatego Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 P.p.s.a. Wskazania, co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań. Zwrócić też należy uwagę na prawidłową datę decyzji organu I instancji.