II SA/Rz 1165/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie SO (del.) Anna Bembenek /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 23 lutego 2011 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. P. kwotę 30 zł /słownie: trzydzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [..] sierpnia 2010r. znak : [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S.W. nakazał A.P. rozbiórkę altany drewnianej, wybudowanej na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [..], położonej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "H. I " w S.W. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071) oraz art. 50 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( Dz. U. Z 2006r. nr 156 , poz. 1118 z późn. zm.). Od powyższej decyzji A.P. złożyła odwołanie , wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołania skarżąca podniosła, że nie może ponosić odpowiedzialności za "gazowników", którzy w 1964r. bezprawnie wybudowali gazociąg i ponosić strat materialnych i moralnych związanych z rozbiórką altany. W ocenie skarżącej, skoro gazociąg został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, to inwestor gazociągu a nie skarżąca winien zostać zobowiązany do usunięcia gazociągu z terenu działek i ponieść koszty z tym związane. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. działając na podstawie art. 138 par.1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. : Dz.U. Nr 98 , poz. 1071 z 2000r. Z późn. zm.) oraz art. 51 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust.1 pkt 2 i art. 51 ust.7 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. , nr 156 poz. 1118 z późn. zm.) decyzją z dnia [..].10.2010r. znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania A.P. od w/w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wskutek interwencji Operatora Gazociągów Przesyłowych G.-S. S.A. Oddział w T. w dniu [..] czerwca 2010r. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie kolizji altany położonej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "H. I" w S.W. z gazociągiem wysokoprężnym .Przeprowadzone w dniu [..] czerwca 2010r. oględziny wykazały, że na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [..] istnieje altana drewniana o wymiarach 2,60 m x 3,55 m i wysokości 2,00m - 2,60m, przykryta dachem jednospadowym krytym eternitem. Obiekt został postawiony w latach 1970-1972 przez poprzedniego właściciela działki na podwalinie betonowej w odległości 5,60 m od gazociągu wysokoprężnego Ø 700/6,3 MPa relacji J. - R. Pracowniczy ogród działkowy "H. I" w S.W. został urządzony na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S.W. z [..] listopada 1968r. znak: [...] i z dnia [..] kwietnia 1971r. znak: [...]. We wszystkich dokumentach założycielskich ogrodu z lat 1968- 1971 brak jest jakichkolwiek informacji, że przez ten teren przebiega gazociąg wysokoprężny. Gazociąg ten został naniesiony na mapie zasadniczej dopiero w 1978r. Aktem prawnym regulującym w tych latach kwestie dotyczące wymagań w zakresie konieczności uzyskiwania przez inwestora pozwolenia na budowę lub dokonywania zgłoszenia było rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz.U. z 1963r. nr 38 , poz. 218 i z 1964r. nr 21, poz. 143). Zgodnie z par.4 ust.1 pkt 5 tego rozporządzenia budowa i rozbiórka na terenach położonych poza granicami administracyjnymi miast i osiedli oraz na terenach ogródków działkowych i ośrodków ogrodniczo-warzywnych w miastach i osiedlach podrzędnych budynków gospodarczych jak: kurniki, altany, szopy, składziki, budki, komórki itp. budynki bez palenisk o powierzchni "zabudowania" nie przekraczającej 12 mkw i nie wyższych od 3 m nie wymagała zgłoszenia, ani pozwolenia organów państwowego nadzoru budowlanego. Przedmiotowa altana zgodnie z w/w rozporządzeniem została wyłączona z obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę. Z przedłożonych przez operatora dokumentów, dotyczących innych postępowań administracyjnych w sprawie kolizji altan z gazociągiem wysokoprężnym wynika, że gazociąg ten został wybudowany 1963r. na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S.W. z dnia [..].VIII.1964r. znak: [...] wydanej dla Zakładów Gazu Ziemnego w T. Przedmiotowa decyzja nie jest decyzją o pozwoleniu na budowę wydaną na podstawie przepisów prawa budowlanego a decyzją zezwalającą "na wejście w teren" wydaną na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12.03.1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj. - DZ.U. z 1974r. nr 10, poz. 64). W ocenie organu przedmiotowy gazociąg został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 2 ust.4 Prawa budowlanego z 1961r. gazociąg jest "obiektem inżynierskim", zaliczonym do budownictwa specjalnego (par.2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 1961r. w sprawie budownictwa specjalnego). Budowa tego rodzaju obiektów budowlanych, zgodnie z art. 36 Prawa budowlanego z 1961 r. wymagała uzyskania pozwolenia na budowę . Przed dniem 1 września 1978r. gazociągi budowano na podstawie wytycznych Ministerstwa Przemysłu Ciężkiego z listopada 1959r., następnie Ministerstwa Górnictwa i Energetyki z listopada 1965r. W późniejszym okresie zostały opracowane i ogłoszone jako obowiązujące normy branżowe określające odległości bezpieczne, dotyczące lokalizacji różnych obiektów, nie związanych z siecią gazową, względem gazociągów i stacji gazowych, ustanowione przez Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia 18 marca 1971r. (M.P. nr 30, poz. 193) norma 71/8976/31 - Odległości bezpieczne gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi (obowiązująca od 1 października 1971r.). Zgodnie z tymi wytycznymi dopuszczalna minimalna odległość budynków gospodarczych, w tym altan, od gazociągu wysokoprężnego 0 700, powinna wynosić 100 m. W/w norma , po zastosowaniu specjalnego zabezpieczenia dopuszczała zmniejszenie odległości do 30 m. Przedmiotowa altana została wybudowana w odległości 5,60 m od istniejącego gazociągu wysokoprężnego. Lokalizacja altany narusza więc w sposób rażący podstawowe odległości wyżej wymienionej normy branżowej. Wybudowanie altany w odległości 5,60 m od gazociągu wysokoprężnego 0 700/6,3 MPa , niezależnie od okoliczności, w jakich do tego doszło, stanowi rażące naruszenie zasad bezpieczeństwa. Zagrożenie bezpieczeństwa jest realne, czego przykładem może być rozszczelnienie się gazociągu 0 400, które miało miejsce w 2003r. w Zaleszanach , w wyniku którego w momencie zapalenia przez właścicielkę zapałki, doszło do eksplozji, w skutek czego doznała ona obrażeń ciała a skala uszkodzeń budynku wymusiła konieczność jego rozbiórki. Brak jest możliwości usunięcia występującego zagrożenia w inny sposób niż przez rozbiórkę altany. Nakaz rozbiórki został skierowany do A.P. jako aktualnego właściciela altany i użytkownika działki, który z chwilą nabycia nieruchomości przejął obiekt ze wszystkimi jego obciążeniami. Przedmiotowa altana została wybudowana w sposób powodujący zagrożenie życia i zdrowia, o jakim mowa w art. 50 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego, dlatego materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 51 ust.7 Prawa budowlanego z 1994r., czyli przypadek robót zakończonych. Zaistniały stan faktyczny należy ocenić w zakresie art. 51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, iż ustawa prawo budowlane nie przewiduje odstąpienia od nakazu rozbiórki obiektu usytuowanego w odległości 5,60 m od gazociągu i stwarzającego zagrożenie bezpieczeństwa z uwagi na podawane przez odwołującą okoliczności. Ewentualnych roszczeń z tytułu poniesionych strat można dochodzić na drodze cywilno-prawnej. Od powyższej decyzji A.P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB w S.W. zarzucając rażące naruszenie prawa budowlanego przez utrzymanie w mocy decyzji PINB w S.W. nakazującej rozbiórkę drewnianej altany wybudowanej zgodnie z prawem z jednoczesnym pozostawieniem obiektu wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wniósł o oddalenie skargi z jednoczesnym podtrzymaniem dotychczas prezentowanej argumentacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje : Zgodnie z art.184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 1997r. oraz art. 1 par.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153,poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest w aspekcie zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art.1 par.2 cytowanej ustawy). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza, że w postępowaniu sądowo- administracyjnym badaniu podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy oraz trafność wykładni tych przepisów. W oparciu o przepis art. 145 par.1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.W. nie odpowiadają przepisom prawa. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust.1 pkt 2 i art. 51 ust.7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( DZ. U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), zwanej dalej. P.b. Zgodnie z art. 51 ust.1 pkt 1 p.b. właściwy organ przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust.1 p.b. w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części . Przepis art. 50 ust.1 pkt 2 p.b. stanowi natomiast, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust.1 lub w art. 49b ust.1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska . Przepisy art.51 ust.1 pkt 1 i 2 oraz ust.3 p.b. stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49 b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust.1 p.b. Z powyższych regulacji wynika, iż zasadniczą przesłanką decyzji o nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego legalnie jest wzniesienie tego obiektu w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. W świetle ustaleń organów obu instancji nie budzi wątpliwości, iż altana stanowiąca własność skarżącej została wybudowana w latach 1970-1972 w odległości 5,60 m od gazociągu wysokoprężnego 0 700/6,3 MPa relacji J. – R., natomiast gazociąg wybudowany został wcześniej, przed założeniem ogrodu działkowego i aż do 1978r. nie był naniesiony na mapę zasadniczą. Dokonując oceny prawnej organy stanęły na stanowisku, iż niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 50 ust.1 pkt 2 p.b. wynika z faktu usytuowania altany w stosunku do gazociągu w odległości mniejszej niż ta, która wynikała z normy branżowej obowiązującej w dacie budowy altany nr BN-71/9876-31 p.t. "Odległości bezpieczne gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi". Organy pokreśliły także, że odległość między altaną a gazociągiem jest także mniejsza od tej, którą przewidują obecnie obowiązujące przepisy. Ustalając, że zagrożenie bezpieczeństwa jest realne organy powołały się na przypadek rozszczelnienia się gazociągu w 2003r. w miejscowości Z.. Organy pominęły jednak w swych ustaleniach i rozważaniach, w czym konkretnie niebezpieczeństwo wynikające z wzajemnego usytuowania obu obiektów się przejawia, skoro zarówno altana jak i gazociąg funkcjonują w tym samym miejscu prawie 40 lat i nikt w przeszłości, w tym zwłaszcza operator gazociągu nie wskazywał, iż takie sąsiedztwo obu obiektów powoduje sytuację przewidzianą w art. 50 ust.1 pkt 2 p.b. W ocenie Sądu powoływanie się na normę branżową BN-71/8976-31 pod nazwą " Odległości bezpieczne gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi "obowiązującą od dnia 1.10.1971r. i wskazywanie, że posadowienie altany jest sprzeczne z tą regulacją prawną jest bezpodstawne. Przede wszystkim podkreślić należy, iż normy branżowe ( resortowe, zakładowe, państwowe) były opracowywane przez uspołecznione zakłady pracy i jednostki organizacyjne zainteresowanych resortów na ich użytek. Normy branżowe obowiązywały w ramach branży i winien ich przestrzegać inwestor gazociągu. Nie stanowiły natomiast przepisów budowlano- technicznych, które miałyby moc wiążącą w stosunku do inwestorów spoza danej branży lub zakładu, których ewentualne naruszenie skutkowałoby niejako automatycznym uznaniem, że dany obiekt został wzniesiony w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia. Dopiero w rozporządzeniu z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (DZ. U. 01.97.1055) prawodawca wprowadził zakaz wznoszenia budynków w strefie kontrolowanej. W poprzednich regulacjach i w tym także w regulacjach obowiązujących w dacie budowy altany, nie istniały przepisy stanowiące odpowiednik par.9 ust.4 obecnie obowiązującego rozporządzenia. W poprzednio obowiązujących regulacjach prawodawca "uwagę skierował wyłącznie na lokalizację sieci gazowych, nie wnikając expresis verbis w lokalizację innych obiektów wówczas, gdy sieci te były projektowane. Dopiero na etapie lokalizacji obiektu budowlanego mógł ocenić zakres oddziaływania i ewentualnych zagrożeń ze strony sieci gazowej w stosunku do planowanej zabudowy lub w jej pobliżu" (vide: uzasadnienie wyroku NSA z dnia 12.03.2009r. II OSK 337/08). Reasumując stwierdzić należy, iż skoro w dacie budowy altany nie było przepisów ustanawiających zakaz wznoszenia budynków w określonej odległości od gazociągu, brak jest podstaw do tego, by zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, o którym mowa w art. 50 ust.1 pkt 2 p.b. wywodzić jedynie z faktu usytuowania danego obiektu budowlanego wobec gazociągu w odległości mniejszej niż wynikała z norm branżowych obowiązujących inwestora sieci w dacie budowy gazociągu. Ponieważ par. 89 obecnie obowiązującego rozporządzenia wyłącza stosowanie nowych przepisów do gazociągów wybudowanych przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia, brak jest również podstaw do tego, by przy ocenie przesłanki z art. 50 ust.1 pkt 23 p.b. stosować przepisy tego rozporządzenia. Powyższe nie oznacza jednak, iż organ zwolniony jest z obowiązku oceny, czy lokalizacja oby obiektów stwarza zagrożenie niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Ocena ta winna jednak zostać przeprowadzona z uwzględnieniem, iż zagwarantowanie bezpieczeństwa sieci należy do właściwego zarządcy sieci gazowej i jedynie konkretne zagrożenie dla otoczenia mogłoby spowodować wydanie nakazu rozbiórki obiektu legalnie wzniesionego. W realiach rozpoznawanej sprawy nie zostało wyjaśnione, czy takie konkretne zagrożenie faktycznie występuje. Powołanie się przez organ na zdarzenie z innego terenu, mające miejsce w 2003r. , gdy nie są znane bliższe okoliczności tego zdarzenia, nie jest wystarczające dla uznania, iż w sprawie rozpoznawanej spełniona została przesłanka, o której mowa w art. 50 ust.1 pkt 2 p.b. Ustalenie spełnienia tej przesłanki wymaga ekspertyz technicznych. Dopiero ustalenie, że stan techniczny sieci stwarza zagrożenie dla obiektów budowlanych położonych w jej sąsiedztwie może stanowić postawę do podjęcia działań w trybie przepisów p.b. Wyżej wskazane wadliwości postępowania stanowią o naruszeniu art. 6,7,11, 77 par.1 k.p.a. oraz art. 51 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust.1 pkt 2 i art. 51 ust.7 p.b. przez przedwczesne przyjęcie, iż zachodzą przesłanki do nałożenia na skarżącą nakazu rozbiórki obiektu. Nadto wskazać należy, iż organ drugiej instancji nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. W szczególności nie wyjaśnił, mimo podniesienia tej kwestii przez odwołującą się, z jakich przyczyn nakaz rozbiórki nie został skierowany do sprawcy samowoli w sytuacji, gdy wedle ustaleń obu organów zagrożenie bezpieczeństwa powoduje obiekt wzniesiony w warunkach samowoli. Takie działanie organu stanowi o naruszeniu zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uzupełnić postępowanie dowodowe w kierunku ustalenia, czy w związku z usytuowaniem gazociągu istnieje realne zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Dopiero stanowcze ustalenie tej okoliczności, a nie sam fakt usytuowania obiektu w określonej odległości od gazociągu, może dawać podstawy do zastosowania art. 51 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust.1 pkt 2 i art. 51 ust.7 p.b. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 par.1 pkt 1 "a" i "c" , art. 135 , art. 152 i art. 200 P.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.