II SA/Rz 117/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur-Selwa WSA Grzegorz Panek Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2013 r., nr [....] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T. S. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania T. S. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badanie psychologiczne utrzymało ją w mocy, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 270), zwanej następnie "K.p.a." oraz art. 99 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151 ze zm.). W uzasadnieniu wskazano, że T. S. posiada prawo jazdy nr [...] wydane przez Starostę [...] w dniu 10 listopada 2010 r., uprawniające do prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii A, B, B+E, C i C+E. Wyrokiem nakazowym z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy [...] Wydział Karny uznał T. S. za winnego popełnienia przestępstwa polegającego na prowadzeniu pojazdu mechanicznego w stanie po użyciu alkoholu i skazał go za to na karę grzywny, orzekając jednocześnie środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych po drogach publicznych na okres 6 miesięcy. Prawomocne orzeczenie przekazane zostało Staroście [...], który wymienioną wyżej decyzją z dnia [...] października 2013 r. skierował T. S. na badanie psychologiczne w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami. T. S. odwołał się od tego rozstrzygnięcia podnosząc, że czyn, którego się dopuścił miał miejsce przed wejściem w życie ustawy, na podstawie której skierowany został na badania. Z tego powodu, w jego ocenie, winny zostać zastosowane poprzednio obowiązujące przepisy prawne, mniej dla niego dolegliwe tj. ustawy Prawo o ruchu drogowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania uznało, iż nie zasługuje ono na uwzględnienie i decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymało w mocy kwestionowaną nim decyzję. Kolegium wskazało na art. 99 ust. 1 pkt 3a ustawy o kierujących pojazdami, zgodnie z którym starosta wydaje decyzję o skierowaniu kierowcy na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu, jeżeli kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości, w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu. SKO podkreśliło, że ustalenia stanu faktycznego jednoznacznie wykazały, że T. S. kierował po drogach publicznych pojazdem mechanicznym w stanie po użyciu alkoholu. Z uwagi na powyższe organ I instancji miał wystarczające podstawy do skierowania go na badania lekarskie sprawdzające. Odnosząc się do zarzutu odwołania Kolegium podało, że stosownie do art. 135a ustawy o kierujących pojazdami, do dnia 3 stycznia 2016 r. skierowanie na badanie lekarskie i badanie psychologiczne w przypadku kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwości, w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu następuje na podstawie odpisu wyroku przesłanego przez sąd w trybie art. 182 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. Nr 90, poz. 557 ze zm.). SKO zauważyło, że odpis wyroku Sądu Rejonowego [...] z dnia 26 marca 2013 r. wpłynął do siedziby Starostwa Powiatowego [...] dnia 12 sierpnia 2013 r., zaś postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęte zostało w dniu 5 września 2013 r., a zatem pod rządami ustawy o kierujących pojazdami. Niezależnie od powyższego Kolegium podniosło, że także na gruncie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym strona zostałaby skierowana na przedmiotowe badania. W myśl bowiem obowiązującego do 31 grudnia 2012 r. art. 122 ust. 1 pkt 4 tego aktu, badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlegał kierujący pojazdem skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Podnoszona z kolei przez odwołującego się zasada działania przepisów mniej dotkliwych dla sprawcy przestępstwa czy wykroczenia dotyczy postępowań karnych. Tymczasem niniejsze postępowanie objęte jest reżimem prawa i postępowania administracyjnego. T. S. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podkreślił, że popełnienie czynu w postaci kierowania pojazdem w stanie po użyciu alkoholu miało miejsce dnia 24 kwietnia 2012 r., a zatem przed wejściem w życie (19 stycznia 2013 r.) ustawy o kierujących pojazdami. Do tego czasu obowiązywała ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), zgodnie z której art. 122 badaniu psychologicznemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlegał kierujący pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu. Skarżący zwrócił również uwagę na art. 2 Konstytucji RP, z którego można wywieść, że obywatel ma prawo do układania swoich spraw w zaufaniu, że nie naraża się na negatywne skutki prawne swoich decyzji i działań, niemożliwe do przewidzenia w chwili ich podejmowania. Wskazał także na zasadę zakazu działania prawa wstecz, chyba, że na korzyść obywateli. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, z przyczyn podanych w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m. in. decyzje administracyjne, co wynika z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Sprawowana jest ona pod kątem zgodności takiego rozstrzygnięcia z prawem, o czym przesądza z kolei brzmienie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Oceniając legalność przedmiotu skargi sąd nie jest przy tym związany zgłoszonymi w niej zarzutami i wnioskami, jak też powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 P.p.s.a. Z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a sąd uchyla kwestionowaną decyzję, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź też inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe reguły orzekania Sąd uznał, że skarga w niniejszej sprawie jest uzasadniona z przyczyn w niej podniesionych. Przedmiot kontroli stanowiła decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] o skierowaniu T. S. na badanie psychologiczne, których podstawą materialnoprawną był art. 99 ust. 1 pkt 3a ustawy o kierujących pojazdami. Bezsporny w sprawie jest fakt, że w dniu 26 kwietnia 2012r. T. S. dopuścił się wykroczenia w postaci kierowania samochodem w stanie po użyciu alkoholu, za który to czyn skazany został prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego [...] z dnia 26 marca 2013 r. (sygn. [...]). W wyroku tym orzeczono wobec skarżącego środek karny – zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym na okres 6 miesięcy. Przedmiotowe orzeczenie po przekazaniu go Staroście [...], a następnie zgodnie z właściwością Staroście [...] stało się podstawą wszczęcia wobec T. S. przez ten ostatni organ postępowania administracyjnego w sprawie skierowania na badanie psychologiczne oraz wydania decyzji o takim skierowaniu. Problem w sprawie sprowadza się w istocie do odpowiedzi na pytanie, czy pierwszeństwo w zastosowaniu przyznać zasadzie bezpośredniego działania nowej ustawy czy też zasadzie dalszego obowiązywania "starego" prawa. Jak już bowiem wyżej zaznaczono, czyn, którego dopuścił się skarżący, a który był następnie podstawą wydania kwestionowanych przez niego w sprawie decyzji miał miejsce w dniu 26 kwietnia 2012 r. Obowiązywała wówczas ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), zwana dalej "P.r.d.", która w art. 124 ust. 1 pkt 2a przewidywała, że badaniu psychologicznemu przeprowadzanemu w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem silnikowym skierowany, w drodze decyzji, przez organ kontroli ruchu drogowego, jeżeli kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu._@POCZ@__@KON Natomiast kwestionowane skargą decyzje w swojej podstawie prawnej powoływały art. 99 ust. 1 pkt 3a ustawy o kierujących pojazdami, która weszła w życie w zakresie tej regulacji z dniem 19 stycznia 2013 r. Zgodnie z treścią tego przepisu starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu, jeżeli kierowała pojazdem w stanie nietrzeźwości, w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu. Porównanie przedstawionych stanów prawnych prowadzi do wniosku, że ustawodawca rozszerzył katalog sytuacji, gdy niezbędne jest skierowanie kierowcy na badanie psychologiczne. Według dawnej regulacji przesądzał o tym bowiem fakt kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwości lub też po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu. Natomiast zgodnie z nowymi unormowaniami skierowanie takie jest też obligatoryjne (a zatem obok wymienionych wyżej podstaw), gdy dana osoba kierowała pojazdem w stanie po użyciu alkoholu. Należy w tym miejscu wskazać, że zasadniczo w przypadku ustanowienia nowych rozwiązań prawnych konieczne jest zawarcie w nich przepisów przejściowych mających na celu łagodne przygotowanie adresatów nowych norm do wynikających z nich zasad. Czasami jednak ustawodawca odstępuje od zamieszczenia takich dostosowawczych unormowań i wówczas, to do podmiotów stosujących prawo należy wypełnienie tej "luki". Sytuacja taka wystąpiła właśnie w sprawie stanowiącej przedmiot rozpoznania. Ustawa o kierujących pojazdami zawiera bowiem wprawdzie w rozdziale 20 przepisy przejściowe, jednak nie w obszarze, którego sprawa dotyczy. Oznaczało to konieczność samodzielnego rozstrzygnięcia przez organy, które prawo tj. nowe czy "stare" należało zastosować w związku z tym, że zdarzenie będące źródłem określonych prawem konsekwencji miało miejsce przed wejściem w życie nowej regulacji, a ustawodawca nie zdecydował się na wiążącą w tym zakresie wypowiedź. Rozpoznające niniejszą sprawę organy wybrały pierwszą ze wskazanych możliwości i zastosowały wobec skarżącego unormowanie nowe. W ocenie Sądu, stanowisko organów należy jednak uznać za błędne. Trzeba bowiem pamiętać, że przy przyjmowaniu w drodze wykładni określonych reguł intertemporalnych wobec braku stosownych unormowań ustawowych nie można naruszyć zasad wynikających z ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.). Jedną z nich jest zasada niedziałania prawa wstecz, wywodzona z jej art. 2 stanowiącego, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że jest to jedna z podstawowych zasad polskiego porządku prawnego. Oznacza ona zakaz stanowienia norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowoustanowione normy prawne do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie i z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych, a także zakaz stanowienia intertemporalnych reguł, które mają określić treść stosunków prawnych powstałych pod rządami dawnych norm a trwających w okresie wejścia w życie norm nowo ustanowionych, jeżeli reguły te wywołują ujemne prawne, a w konsekwencji społeczne następstwa dla bezpieczeństwa prawnego i poszanowania praw nabytych. Zasada ta związana jest z kolei ze wspomnianą w skardze zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa. Ta ostatnia wymaga, by mocy wstecznej nie nadawać przepisom regulującym prawa i obowiązki obywateli, pogarszając ich sytuację prawną (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 3.10.2001 r. K.27/2001, OTK ZU 2001/7 poz. 209). W wypadkach więc, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych należy przyjąć, że nowa ustawa ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak też do tych, które miały wprawdzie miejsce wcześniej, lecz trwają dalej po wejściu w życie nowej ustawy (tak uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10.04.2006 r. I OPS 1/06, www.nsa.gov.pl). Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dopuszcza wprawdzie odstępstwa od zasady lex retro non agit, lecz jedynie w wypadkach, gdy przemawia za tym konieczność realizacji innej zasady konstytucyjnej, a jednocześnie realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa. Dopuszczalność wyjątków uzależniona jest więc od wagi wartości konstytucyjnych, które określona regulacja prawna ma chronić (wyrok TK z 7.02.2001 r. K.27/2000, OTK ZU 2001/2 poz. 29). W ocenie Sądu, zdarzenie w postaci wykroczenia drogowego, które popełnił T. S. miało niewątpliwie charakter jednorazowy i zamknięty czasowo. Wskazuje to na konieczność uwzględnienia przedstawionej wyżej zasady zakazu wstecznego działania prawa, a zatem stosowania nowych regulacji prawnych do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami ustawodawca nie wiązał do tej pory skutków przewidzianych nowym prawem. Zastosowanie w stosunku do skarżącego nowej regulacji prawnej tj. art. 99 ust. 1 pkt 3a ustawy o kierujących pojazdami bez wątpienia spowodowało niekorzystne z jego punktu widzenia konsekwencje. Pogorszyło więc jego sytuację. W okolicznościach niniejszej sprawy brak jest zaś podstaw do odstąpienia od zasady, że prawo nie działa wstecz dla realizacji jakiejś ważniejszej wartości konstytucyjnej. Jako błędne należy w tym miejscu ocenić stanowisko Kolegium, że do takiego pogorszenia sytuacji skarżącego w istocie nie doszło, bowiem strona także pod rządzami "starego" prawa zostałaby skierowana na badanie wobec brzmienia art. 122 ust. 1 pkt 4 P.r.d. Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że przedmiotem niniejszej sprawy jest skierowanie na badanie psychologiczne, zaś powołany przez organ przepis odnosi się do badania lekarskiego (zarówno P.r.d. jak i ustawa o kierujących pojazdami odróżnia tymczasem takie badania). Ponadto, należy podkreślić, że każda sprawa administracyjna musi mieć swój ściśle określony przedmiot. Wszczęcie jej więc i niezasadne merytoryczne zakończenie w oparciu o określoną podstawę prawną nie może skutkować oddaleniem skargi na błędne rozstrzygnięcie z powołaniem się na możliwość wszczęcia wobec strony postępowania w oparciu o inną podstawę prawną. Byłoby to już bowiem inne rodzajowo postępowanie, a zatem o odmiennym w istocie przedmiocie. Ponadto, organem właściwym do skierowania kierującego pojazdem na badanie psychologiczne w świetle art. 124 ust. 1 pkt 2a P.r.d. był organ kontroli ruchu drogowego. Wedle obecnie obowiązujących rozwiązań jest nim zaś starosta. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium zwróciło poza tym uwagę, że zasada działania przepisów mniej dotkliwych dla sprawcy przestępstwa czy wykroczenia dotyczy postępowań karnych, Niniejsze postępowanie objęte jest zaś reżimem prawa i postępowania administracyjnego. Należy podnieść, że rzeczywiście generalna zasada niedziałania prawa wstecz ma szczególne znaczenie w dziedzinie prawa karnego w związku z brzmieniem art. 42 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym odpowiedzialności karnej podlega ten tylko, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie zaprezentował jednak stanowisko, zgodnie z którym powszechnie akceptowane standardy odnoszące się do prawa karnego powinny dotyczyć nie tylko przepisów karnych sensu stricte, ale także wszystkich przepisów o charakterze represyjnym, a więc wszystkich przepisów, których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania (patrz powołana wyżej uchwała NSA I OPS 1/06 i podane w niej orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego). Wprawdzie trudno przepis traktujący o skierowaniu strony na badanie psychologiczne uznać za regulację o represyjnym charakterze w ścisłym tego słowa znaczeniu, jednak nie można tracić z pola widzenia faktu, że przedmiotowe unormowanie nakłada na stronę pewnego rodzaju obowiązek, który nie istniał w momencie popełniania czynu z zaistnieniem którego obowiązek ten jest bezpośrednio związany. Badanie psychologiczne wiąże się nadto z koniecznością uiszczenia stosownej opłaty (art. 83 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami). Niepoddanie się mu skutkuje z kolei decyzją starosty o zatrzymaniu prawa jazdy (art. 102 ust. 1 pkt 3b ustawy o kierujących pojazdami). Reasumując, dokonanie przez rozpoznające sprawę organy oceny skutków zdarzenia (tj. wykroczenia z 26 kwietnia 2012 r.) według stanu prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania stało w sprzeczności z zasadą zakazu wstecznego działania prawa. Stanowisko to znajduje wsparcie w orzecznictwie innych sądów (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 9.01.2014 r. III SA/Lu 554/13 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 30.01.2014 r. II SA/Gl 1476/13, www.nsa.gov.pl). Stwierdzenie naruszenia wymienionej konstytucyjnej zasady musiało prowadzić do usunięcia z obrotu prawnego zapadłych w tej sprawie decyzji, o czym orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. W oparciu o art. 152 P.p.s.a. stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Podstawę rozstrzygnięcia o kosztach postępowania stanowił z kolei art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.