II SA/Rz 1175/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie NSA Stanisław Śliwa NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]. II SA/Rz 1175/11 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] września 2011r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) po rozpoznaniu odwołania A. T. utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] decyzję Dyrektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...] o odmowie przyznania A. T. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką W. T. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) - zwana dalej w skrócie k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm.) - zwana dalej w skrócie u.ś.r. Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia decyzji wynika, że po rozpoznaniu wniosku A. T. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad W. T. (matką), Dyrektor Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działając z upoważnienia Wójta Gminy [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...] odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że W. T., legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...].02.2011r. Pozostaje w związku małżeńskim z L. T., który zgodnie z jej oświadczeniem, jest osobą niepełnosprawną. Do akt dołączono również orzeczenie z dnia [...].08.2009r. o znacznym stopniu niepełnosprawności L. T. Organ wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wnioskodawcy nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, albowiem W. T. tj. osoba wymagająca opieki, pozostaje w związku małżeńskim z L. T. Okoliczność, że L. T. sam wymaga opieki z uwagi na zły stan zdrowia, pozostaje bez wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Odwołanie od tej decyzji złożyła A. T. wskazując, że rodzice są osobami niepełnosprawnymi w stopniu znacznym, oboje wymagają ciągłej opieki. Ojciec jest obłożnie chory i nie może opiekować się jej matką. Podkreśliła, że sama nie pracuje, gdyż opiekuje się obojgiem rodziców. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uznało odwołania i wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2011r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało na treść art. 17 ust. 1 u.ś.r., który stanowi o tym komu przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. W dalszej części, powołując się na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., podało, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Z akt sprawy bezspornie wynika, że W. T. pozostaje w związku małżeńskim z L. T. W ocenie Kolegium, organ I instancji kierując się wykładnią gramatyczną słusznie uznał, że brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dla wnioskującej. Skoro na A. T. nie ciąży obowiązek alimentacyjny, to organ nie mógł przyznać wnioskowanego świadczenia. Podkreślono, że decyzje w sprawie świadczeń rodzinnych nie są oparte na uznaniu administracyjnym, mają charakter decyzji związanych, ich treść wynika wprost z uregulowań ustawowych. Żadne inne okoliczności jak stan zdrowia najbliższych członków rodziny, stopień zaangażowania w opiekę dalszych krewnych, nie decydują o przyznaniu tych świadczeń. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła A. T. wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy. Raz jeszcze wskazała, że nie pracuje, sama opiekuje obojgiem rodziców. Potrzebują oni opieki osoby trzeciej przez całą dobę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych (tu decyzja). Sąd administracyjny rozważa zatem kwestię, czy decyzja organu administracji publicznej mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, jeżeli m.in. stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwana dalej P.p.s.a. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w omawianym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z przyczyn, które Sąd – nie będąc związany z jej zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną – uwzględnił z urzędu (art. 134 § 1 powyższej ustawy). W szczególności Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a. stanowi podstawę do uwzględnienia skargi. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Stosownie do treści art. 17 ust. 1 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce lub ojcu, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W okolicznościach sprawy skarżąca A. T. składając wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, opisanego w/w przepisem, z tytułu opieki nad matką W. T., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2011 r. znak: [...]) przedstawiła jednocześnie orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] sierpnia 2009r. znak: [...] o stopniu niepełnosprawności L. T. (ojca skarżącej) zaliczające go do znacznego stopnia niepełnosprawności. Organy obu instancji odmawiając skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad matką, która pozostaje w związku małżeńskim, przywołały treść obowiązującego wówczas art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a u.ś.r., z którego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Fakt ten stanowił przesłankę do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. Sąd nie podziela stanowiska organów, że sam fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim jest wystarczającą przesłanką do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie - wymienionej w art. 17 ust. 1 u.ś.r., przy równoczesnym spełnieniu dyspozycji normy prawnej zawartej w ust. 1a tego artykułu. Literalna wykładnia art. 17 ust. 5a u.ś.r. taki wniosek uzasadnia, jednak ten rodzaj wykładni nie jest najsłuszniejszy przy interpretacji tego przepisu. Na potrzebę zastosowania wykładni celowościowej i systemowej wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie (postanowienie TK z dnia 1 czerwca 2010r. sygn. akt P 38/09 OTK-A 2010/5/53 i postanowienie OTK-A/2010/5/54) wskazując, że jest to bardziej racjonalny sposób działania. Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach o sygn. akt I OSK 722/09 i I OSK 723/09 stwierdził, że pozostawanie osób niezaradnych życiowo w związku małżeńskim nie może być sankcją w porównaniu do osób, które w takim związku nie pozostają. Wskazany przez organ drugiej instancji rodzaj wykładni literalnej jest sprzeczny z art. 18 oraz art. 32 Konstytucji RP. Pogląd taki znajduje poparcie w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym i wyrażony został między innymi w wyrokach NSA z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK1105/09 (niepubl.), wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009r, sygn. akt I OSK 533/08, (niepubl). Dodatkowo wskazać należy, że z dniem 14 października 2011 r. przepis ten został zmieniony (art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 19.08.2011r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - Dz. U. z 2011 r. Nr 205, poz. 1212) przyjmując obecnie, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się (tak jak w rozpoznawanej sprawie) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. określa krąg podmiotów, na rzecz których może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne i obejmuje również inne osoby, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. nr 9, poz. 59 z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny. Osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo, gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1 (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). Norma prawna, jaka wynika z tego przepisu, potwierdza wyżej zaprezentowaną wykładnię art. 17ust.5a pkt 2 u.ś.r. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że W. T., na podstawie orzeczenia z dnia [...] lutego 2011r. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednakże w aktach sprawy znajduje się również orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] sierpnia 2009r. znak: [...] zaliczające L. T. (ojca skarżącej i męża W. T.) do znacznego stopnia niepełnosprawności, ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Organy obydwu instancji przyjęły, że skarżąca A. T. nie może mieć orzeczonego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad matką, gdyż ta (W. T.) pozostaje w związku małżeńskim. Nie wzięły natomiast pod uwagę, że sam ojciec skarżącej – L. T. legitymuje się orzeczeniem zaliczającym go do znacznego stopnia niepełnosprawności i sam wymaga pomocy innej osoby. Organy pominęły tę kwestię podając, że stan zdrowia najbliższych członków rodziny, nie decyduje o przyznaniu świadczeń. Nie ustaliły natomiast czy mąż W. T. – L. T., który legitymuje się również orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z uwagi na wiek lub stan zdrowia jest w stanie sprawować opiekę nad współmałżonką. W ocenie Sądu L. T., legitymujący się znacznym stopniem niepełnosprawności, niewątpliwie nie jest w stanie uczynić zadość obowiązkowi opieki nad małżonką W. T. Powstaje zatem obowiązek opieki zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności krewnych w linii prostej, a więc córki – A. T. Zaznaczenia wymaga, że zgodnie z treścią art. 32 Konstytucji RP, wszyscy są wobec prawa równi oraz wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zatem osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich. Ponadto według treści art. 69 Konstytucji RP, osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej, zaś prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, które umożliwia sprawowanie efektywnej opieki przez członków rodziny nad osobami niepełnosprawnymi, jest niewątpliwie realizacją powinności wskazanej w powyższym przepisie konstytucyjnym (por. wyrok NSA z 7.07.2009r., sygn. akt I OSK 723/09) W okolicznościach sprawy stan faktyczny nie został dostatecznie wyjaśniony i z tego powodu postępowanie odwoławcze oraz postępowanie organu pierwszej instancji dotknięte jest wadami, których skutkiem musi być uchylenie decyzji obydwu instancji. Kontrolowane rozstrzygnięcia wydane zostały przedwcześnie, bez ustaleń w przywołanym wyżej zakresie, czym naruszone zostały zarówno przepisy prawa materialnego - art. 17 ust. 1 i 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., a także przepisy postępowania - to jest art. 7 i 77 i 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z przyczyn wyżej naprowadzonych Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i ustaleniu okoliczności w zakresie wykonywania opieki przez skarżącą oraz możliwości sprawowania opieki nad W. T. przez jej małżonka L. T., wyda decyzję mając na względzie wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. przedstawioną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.