II SA/Rz 1178/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Maria Serafin-Kosowska NSA Małgorzata Wolska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji o nakazie rozbiórki -skargę oddala- II SA/Rz 1178/10 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PWINB) z dnia [...] października 2010r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. (dalej PINB) z dnia [...] lipca 2010r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwana dalej w skrócie k.p.a. oraz art. 51 ust.1 pkt. 1 i art. 81 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 z późn, zm. – publikator aktualny na dzień wydania zaskarżonej decyzji) zwana dalej w skrócie P.b. Stan faktyczny w przedmiotowej sprawie przedstawia się następująco. Spółki A w W. wybudowała w 2004r. stację bazową telefonii komórkowej na dachu istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr 50 obr. 208 przy ul. L. 8a w R., na podstawie decyzji Prezydenta Miasta R. - pozwolenia na budowę nr [...] z [...] sierpnia 2003r. W ramach tych robót zamontowano na dachu budynku maszt antenowy z trzema antenami sektorowymi i jedną anteną radiową, a w piwnicach budynku wydzielono pomieszczenie techniczne, w którym zamontowano trasy kablowe i klimatyzator. PINB nie wniósł sprzeciwu do zawiadomienia inwestora z [...] lipca 2005 r. o zakończeniu budowy stacji bazowej. W lipcu 2006 r. Spółka B w W. na istniejącym maszcie antenowym zamontował dodatkowo trzy anteny sektorowe i jedną radiolinii [MW], trasę kablową po ścianie budynku do pomieszczenia technicznego - szaf radiowych. Montaż ww. urządzeń wykonano na podstawie zgłoszenia w organie architektoniczno-budowlanym z dnia 1 czerwca 2006 r. W październiku 2008 r. anteny zamontowane na podstawie ww. pozwolenia na budowę zdemontowano, a na istniejącym maszcie zamontowano trzy nowe anteny wraz z kablami prowadzącymi z pomieszczenia technicznego w piwnicach budynku do anten zamontowanych na maszcie. Inwestorem wyżej opisanych robót była Spółka A. W sprawie montażu anten i kabli w październiku 2008 r. przez Spółkę A PINB przeprowadził odrębne postępowanie, które zakończyło się wydaniem decyzji o umorzeniu, ponieważ nie stwierdzono naruszenia przepisów prawa budowlanego. W sprawie montażu anten i kabli w lipcu 2006r. przez Spółkę B w W., w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych ustalono, że montaż ww. urządzeń wykonano zgodnie z dokonanym w dniu [...] czerwca 2006r. zgłoszeniem w organie architektoniczno-budowlanym. Wojewoda P. decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2007r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...], którą udzielono pozwolenia na budowę. Wojewoda P. orzekł, że decyzję o pozwoleniu na budowę wydano z rażącym naruszeniem prawa, gdyż decyzja ta nie została poprzedzona decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto jako inwestycję zaliczoną do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wymagającą sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko nie zapewniono możliwości udziału w postępowaniu społeczeństwa. Prezydent Miasta R. ponownie rozpatrzył wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę stacji i umorzył postępowanie. PINB przystąpił do wdrożenia procedury opisanej w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Po przeprowadzeniu analizy stanu faktycznego i odniesieniu go do przepisów Prawa budowlanego organ uznał, że przedmiotową inwestycję zrealizowano bez wymaganej przepisami prawa decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i bez zapewnienia udziału społeczeństwa, brak możliwości doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Jedyną możliwością sankcjonowania prawa jest wydanie nakazu rozbiórki. W związku z tym decyzją nr [...] z [...] października 2009 r. nakazano inwestorowi rozbiórkę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB z dnia [...] października 2009r. wszczęto na wniosek Spółki B w W. Podstawę wznowienia stanowiła okoliczność, że Spółka bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu. tj. art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. Po rozpatrzeniu wniosku Spółki B. w W. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB nr [...] z dnia [...] października 2009r., którą nakazano Spółki A w W., rozbiórkę stacji bazowej telefonii komórkowej wybudowanej na dachu istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr 50 obr.208 przy ul. L. w R., na podstawie decyzji Prezydenta Miasta R. - pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003r. stwierdził, że decyzja PINB nr [...] z dnia [...] października 2009 r. wydana została z naruszeniem przepisu prawa tj. art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. i odmówił uchylenia tej decyzji z uwagi na to, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 k.p.a.). Organ po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego uznał, że wydana na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 P.b. decyzja o rozbiórce stacji bazowej telefonii komórkowej z dnia [...] października 2009r. nr [...] jest merytorycznie właściwa. W przeprowadzonym w tej sprawie postępowaniu nie uczestniczyła Spółka B - inwestor anten zamontowanych na ww. maszcie w lipcu 2006r. na podstawie zgłoszenia z dnia [...] czerwca 2006r. Organ uznał, że Spółka B. posiada w tej sprawie interes prawny uzasadniający przyznanie mu statusu strony, gdyż orzeczona rozbiórka przedmiotowej stacji uniemożliwiać będzie wykonanie uprawnień wynikających z dokonanego przez Spółkę zgodnie z przepisami ustawy zgłoszenia. PINB uznał, że powyższa wada postępowania administracyjnego nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia zawartego w dotychczasowej decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], a w wyniku postępowania wznowieniowego mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Odwołanie od decyzji PINB złożyły Spółka A. oraz Spółka B. Spółka B. zarzuciła organowi I instancji, że na etapie prowadzonego postępowania naprawczego możliwe jest dokonanie oceny inwestycji w zakresie zgodności z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym oraz ochrony środowiska. Zdaniem podmiotu odwołującego się w prowadzonym postępowaniu zastosowanie powinny mieć przepisy prawa w treści obecnie obowiązującej. Spółka B wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Spółka A. w odwołaniu podniosła, że w rozpatrywanym przypadku nie miały zastosowania przepisy art. 51 ust. 1 pkt. 1 ustawy. Przesłanki wymienione w przywołanym przepisie nie zaistniały. Budowa stacji nie wpływa na sposób zagospodarowania terenu. Nie wpłynęła też niekorzystnie na środowisko oraz zdrowie mieszkańców. Pola elektromagnetyczne o poziomach przekraczających dopuszczalne występować będzie w przestrzeni niedostępnej dla ludzi. Ponieważ odwołująca nie uchybiła przepisom nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji wadliwego działania organów administracji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji WINB podał, że decyzja organu pierwszej instancji kończy wznowione postępowanie w sprawie rozbiórki stacji bazowej telefonii komórkowej, gdyż organ prawidłowo dokonał analizy i oceny kwestionowanego rozstrzygnięcia jako naruszającego prawo przez uchybienie prawom strony postępowania (przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i jednocześnie ocenił ten akt jako niewadliwy materialnie, co dawało podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. Z art. 146 § 2 k.p.a. wynika, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wyjawienie wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzi często do konstatacji, że pomimo usunięcia tych wad, treść rozstrzygnięcia winna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem. W tym wypadku nie uchyla się zaskarżonej decyzji, jednak w uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie art. 151 § 2 k.p.a. należy wykazać, jakiego naruszenia prawa procesowego dopuścił się organ administracji w poprzednim postępowaniu oraz fakt, że naruszenia te nie miały żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, gdy inwestycja została już zrealizowana, obliguje organ nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania w sprawie jej realizacji w przypadku innym niż w warunkach samowoli budowlanej, określonej w art. 48 ust. 1 P.b. W takim przypadku, zastosowanie znajdują przepisy art. 51 ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 pkt. 1 P.b. Z brzmienia przepisu art. 51 ust. 7 ustawy wynika, że jeżeli roboty budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 P.b. w rozpatrywanym przypadku art. 50 ust. 1 pkt. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2. P.b. Właściwie oceniono, że naruszenie przepisów prawa można usunąć jedynie poprzez wydanie nakazu rozbiórki. Obowiązku doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 2 P.b. nie można ograniczać tylko do zgodności z przepisami Prawa budowlanego. Aby przedmiot postępowania mógł istnieć legalnie i zgodnie z przepisami niezbędne było przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskanie decyzji lokalizacyjnej oraz sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko. Wymóg taki wynika z przepisów art. 34 ust. 1 i 35 ust. 1 pkt. 1 P.b. Organ nadzoru budowlanego nie ma legitymacji do żądania przedłożenia tych dokumentów w postępowaniu naprawczym. Z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. wynika, że organ nadzoru budowlanego może nakazać wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, przy czym nie może ono oznaczać obowiązku dostarczenia wyżej wymienionych dokumentów. Skargę na powyższą decyzję złożyła Spółka A. reprezentowana przez radcę prawnego M. M. i zarzuciła: 1/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: tj. art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten dopuszcza możliwość wydania nakazu rozbiórki z powołaniem się tylko na uzasadnienie decyzji stwierdzającej nieważności pozwolenia na budowę; 2/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - naruszenie art. 16 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zasada trwałości decyzji administracyjnych oznacza, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącza możliwość dokonywania samodzielnych ustaleń przez organy nadzoru budowlane w zakresie dopuszczalności inwestycji; - naruszenie art. 146 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzji odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, mając na względzie, że w sprawie nie było wymagane sporządzenie raportu oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i nie było konieczne zapewnienie udziału społeczeństwa; - naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie oceny dopuszczalności przedsięwzięcia. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. z dnia [...] lipca 2010 r. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie z przytoczeniem argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) zwana dalej w skrócie p.u.s.a. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (bądź postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postęwpoania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zastosowanie tej przesłanki może nastąpić tylko, gdy nowa decyzja odpowiadałaby swej istocie decyzji dotychczasowej, a więc tylko w przypadku, gdy organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej (co wynika z art. 149 § 2 k.p.a.) w oparciu przepisy prawa materialnego rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Treść rozstrzygnięcia musi pokrywać się w całości z rozstrzygnięciem przyjętym w decyzji ostatecznej. Organ w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie przepisu prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski: "Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz" wyd. 6 z 2004r. Wydawnictwo C.H. Beck str. 651). Z przepisu art. 151 § 2 k.p.a. wynika, że w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji. Mając na względzie przedstawione przepisy, Sąd stwierdził, że organy orzekające we wznowionym postępowaniu prawidłowo je zastosowały przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Podstawą wznowienia postępowania była przesłanka wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wniosek o wznowienie postępowania złożyła Spółka B., która na podstawie zgłoszenia z dnia [...] czerwca 2006r. zamontowała na maszcie antenowym trzy anteny sektorowe. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ umożliwił stronie zapoznanie ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i złożenie stosownych wniosków. Strona skorzystała ze środka zaskarżenia, poprzez wniesienie odwołanie, czyli organy zapewniły stronie czynny udział w toczącym się postępowaniu wznowienionwym, którego była pozbawiona w postępowaniu zwykłym. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawił przyczyny, na podstawie których uznał, że brak udziału strony w postępowaniu zwykłym nie miał wpływu na podjęte w tamtym postępowaniu rozstrzygnięcie, bo przepis prawa materialnego, na podstawie którego działał organ ze względu na istniejący stan prawny po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i konieczność prowadzenia postępowania na podstawie art. 51 P.b. nie wpłynęły na zmianę rozstrzygnięcia podjętego w postępowaniu zwykłym. Sentencja zaskarżonej decyzji czyni zadość wymaganiom postawionym w art. 151 § 2 i art. 146 § 2 k.p.a. Nie budzi też wątpliwości Sądu, adresat decyzji o nakazie rozbiórki masztu antenowego, który jest zgodny z adresatem udzielonego pozwolenia z dnia [...] sierpnia 2003r. na budowę masztu antenowego. Zatem zamontowane na maszcie antenowym muszą dzielić jego los. Z tych przyczyn Sąd uznał za nieuzasadnione zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 146 § 2 i art. 16 k.p.a. Przepis art. 16 k.p.a. dopuszcza uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznych, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach. Kontrolowana decyzja została wydana w trybie wznowienia postępowania, który stanowi dopuszczalną formę kontroli postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Zarzut naruszenia zasady wyrażonej w art. 16 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia, bowiem skutkiem zaskarżonej decyzji jest utrzymanie w obiegu prawnym decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym. Niezasadny jest też zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu art. 51 P.b. Inwestycja objęta nakazem rozbiórki wydanym w trybie art. 51 P.b. została zrealizowana na podstawie decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2003r. nr [...] o pozwoleniu na budowę. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] listopada 2007r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2003r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółce A. pozwolenia na budowę. Konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jest zastosowanie procedury naprawczej określonej w art. 50, 51 P.b., gdyż inwestycja nie powstała w ramach samowoli budowlanej, do której stosuje się regulację zawartą w art. 48 P.b. Z tego względu zarzuty skargi dotyczące możliwości nakazania rozbiórki części obiektu, która powstała bez pozwolenia na budowę nie przystają do stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, gdyż cały obiekt zrealizowano na podstawie pozwolenia na budowę. Pełnomocnik skarżącej w skardze powołał orzecznictwo sądowoadministracyjne, które zapadło wprawdzie przed 2004., ale Sąd stwierdza, że nie straciły na aktualności wskazane tezy, a w szczególności teza wyroku NSA z dnia 21 października 2000r. sygn. akt IV SA 1814/98 LEX nr 53393). Aktualnie obowiązujące orzecznictwo stanowi kontynuację wyznaczonej już wcześniej linii orzeczniczej i nie budzi w tym zakresie żadnych wątpliwości. I tak przykładowo NSA w wyroku z dnia 21 kwietnia 2010r. sygn. akt II OSK 82/10 stanął na stanowisku, że nie można zarzucić inwestorowi samowoli budowlanej, skoro w momencie wykonywania prac budowlanych dysponował pozwoleniem na prowadzenie tych prac (LEX nr 597884). Skoro już po wykonaniu inwestycji wyeliminowano akt uprawniający do podjęcia robót budowlanych, to wykonanie tych robót nie mieści się w treści normy art. 48 ust. 1 P.b. (wyrok NSA z 26 marca 2010r. sygn. akt II OSK 624/09 LEX nr 597730). W zaskarżonej decyzji WINB prawidłowo wyjaśnił zastosowaną podstawę prawną i wybór przyjętego rozstrzygnięcia, a to czyni zadość warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie stwierdził też naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Nie można uznać za błąd organu nieodniesienie się do orzecznictwa sądów administracyjnych. Mając na względzie wyżej przedstawiony stan sprawy Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako nieuzasadnioną.