II SA/Rz 118/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2016 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Marszałka Województwa [....] z dnia [...] września 2015 r. nr [...]. Przedmiotem skargi K.M. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej "SKO" lub "Kolegium" z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uznania, iż pobrano nienależne świadczenia rodzinne i zobowiązania do ich zwrotu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] września 2015 r. znak [...] nr [...] Zastępca Dyrektora Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w [...] działając z up. Marszałka Województwa [...] ustalił, że świadczenia rodzinne pobrane przez K.M. za okres od 01.01.2010 r. do 31.07.2012 r. tj. zasiłek rodzinny na dzieci: D.M. (ur.07.01.2006r.), G.M. (ur.16.02.2009r.) w łącznej kwocie 4 630,00 zł są świadczeniami nienależnie pobranymi. Jednocześnie organ zobowiązał K.M. do zwrotu w/w kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi do dnia zapłaty. W odwołaniu od wskazanej wyżej decyzji K.M. wnosząc o jej uchylenie z uwagi na przedawnieniem nienależnie pobranych świadczeń wskazała, że pobrane świadczenia zostały w całości zużyte na potrzeby rodziny i że nie miała świadomości, że świadczenia te są nienależne i że będzie musiała je zwrócić. Kolegium opisaną na wstępie decyzją, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a.") w zw. z art. 30 ust. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114 ze zm. dalej "ustawa") utrzymało w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję. Wyjaśniło, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 30 ust. 2 ustawy definiujący nienależnie pobrane świadczenia. Do takich zalicza się po myśli art. 30 ust. 2 pkt 2 świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia. Kolegium podzieliło wnioski organu I instancji w zakresie uznania świadczeń rodzinnych wypłaconych K.M. za okres od 01.01.2010 r. do 31.07.2012 r. za świadczenia nienależnie pobrane w rozumieniu zawartej w przedmiotowym przepisie definicji ustawowej. Wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Aby można było uznać, iż strona pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, należy w sposób niebudzący wątpliwości wykazać, że wiedziała o tym, że świadczenie jej nie przysługuje, a pobierając je działała niezgodnie z prawem. Podstawowym wyznacznikiem takiej wiedzy jest wykazanie poborcy świadczenia, że został on o tym pouczony. Z dokumentów zalegających w aktach sprawy wynika, że skarżąca składając wnioski o przyznanie świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2009/2010, 2010/2011, 2011/2012 została wyczerpująco pouczona o przesłankach przyznania prawa do zasiłku rodzinnego, co potwierdziła własnoręcznym podpisem złożonym w dniu 11.09.2009 r., 22.09.2010 . i 07.09.2011 r. pod treścią pouczenia zawartego w formularzu wniosku o przyznanie prawa do świadczeń. Ponadto w przedmiotowym wniosku nałożono na stronę klarowny w treści obowiązek niezwłocznego powiadomienia podmiotu realizującego świadczenia rodzinne o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych zwłaszcza o wyjeździe członka rodziny poza granice Rzeczypospolitej Polskiej oraz uzyskaniu dochodu przez członka rodziny. Również w decyzjach Wójta Gminy [...] z dnia [...].11.2009r., z dnia [...].10.2010r., z dnia [...].09.2011r., z dnia [...].10.2011r. przyznających zasiłki rodzinne wraz z dodatkami strona została pouczona o treści art. 25 ustawy zgodnie z którym, w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych jest zobowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia. Strona mimo nałożonego na nią obowiązku nie poinformowała Wójta Gminy o wyjeździe męża R.M. za granicę oraz podjęciu przez niego pracy od dnia 31.01.2010 r., a tym samym uzyskaniu dochodu ani o fakcie, że w dacie składania wniosków na okres zasiłkowy 2010/2011 i 2011/2012 R. M. - podjął już zatrudnienie na terenie Norwegii. Przeciwnie, w aktach sprawy zalegają oświadczenia z dnia 07.09.2011 r. K.M. i R.M., iż w roku 2010 nie pracowali i nie osiągali żadnych dochodów. Mając zatem na uwadze, że odwołująca została skutecznie pouczona o obowiązku informowania organu o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń, zarówno składając wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych, jak i w treści decyzji przyznającej owe świadczenia - co z punktu widzenia treści art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy jest równoznaczne z pouczeniem o braku prawa do pobierania świadczenia i temu obowiązkowi uchybiła pobrane przez nią świadczenia należy uznać za nienależnie pobrane. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 30 ust. 5 ustawy bowiem od dnia pobrania przez odwołującą świadczeń nie upłynęło na dzień orzekania zarówno przez organ I jak i II instancji 10 lat. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji K.M. zarzuciła naruszenie: - przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 1, ust. 2, pkt 1,2, ust. 6-8 ustawy, polegające na orzeczeniu w tej samej decyzji o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane oraz nakazanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego, pomimo że z przepisów tej ustawy wynika, iż muszą być wydane dwie odrębne decyzje: wcześniejsza w przedmiocie ustalenia nienależnych świadczeń i po jej uostatecznieniu się późniejsza w przedmiocie nakazania ich zwrotu wraz z odsetkami. - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w szczególności przez uznanie, że wyjazd za granicę i podjęcie tam pracy, bez ustalenia faktu pobierania wynagrodzenia ani jego wysokości, samo przez się skutkuje, że świadczenia rodzinne pobrane w tym okresie były nienależne. W uzasadnieniu podniosła zarzut przedawnienia co do odsetek naliczanych do września 2012 r. wskazując, że organ ustalając, że na dzień wydania decyzji I instancji należą się od dnia 1 lutego 2010 r. odsetki ustawowe w wysokości 2, 446 zł nie uwzględnił, że po myśli art. 118 kodeksu cywilnego, odsetki jako świadczenie okresowe ulegają przedawnieniu z upływem trzech lat od dnia wymagalności. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: W przedmiotowej sprawie skarga została uwzględniona. Sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Prowadząc postępowanie Sąd jest uprawniony do jej oceny z urzędu w granicach sprawy na podstawie art. 134 P.p.s.a. Kontrola legalności na podstawie art. 135 P.p.s.a. rozszerzona została na podstawie tego przepisu na decyzję organu pierwszej instancji. Sad uznał, że podlegające weryfikacji decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa, którego rodzaj oraz stopień uzasadniają ingerencję judykacyjną w moc przedmiotowych decyzji. W wyniku tej kontroli stwierdzono naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów procesowych, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie podziela zarzutów skargi w tej części, że należało wydać w tej sprawie dwie decyzje a to: o uznaniu pobranych świadczeń za nienależne oraz drugą zobowiązanie do zwrotu świadczeń nienależnie pobranych. Taki stan prawny istniał do zmiany przepisu art. 30 ust. 5 ustawy. Podstawą orzekania w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych jest przepis art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, który uległ zmianie i na podstawie art. 3 pkt 4 lit. e ustawy z dnia 24 lipca 2015 r., o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z dnia 3 września 2015 r.) uzyskał nowe brzmienie. Wg tego organy orzekające w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych zostały zobowiązane do łącznego rozstrzygania o ustaleniu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oraz o zobowiązaniu do ich zwrotu. Po zmianie przepis brzmi "Decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych". Przepis nowelizujący wszedł w życie z dniem 18 września 2015 r., natomiast organy obu instancji wydały rozstrzygnięcie już po tej dacie uwzględniając prawidłowo w swych rozstrzygnięciach nową regulację. Organy orzekające w sprawie winny uwzględnić fakt, właściwości organów orzekających w sprawie. Marszałek województwa w sprawach ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ma charakter szczególny stanowiąc wyjątek od zasady właściwości organu wykonawczego gminy (patrz art. 21 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 20 w zw. z art. 3 pkt 11, art. 23a ust. 1 i 4) oznacza to, że marszałek jest właściwy do orzekania w sprawie świadczeń rodzinnych za okres, w którym dana osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy unijne o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 23 a ust. 4 i 6 w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2) oraz do orzekania w sprawach ustalania i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, za okres, w którym ta osoba podlegała ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy unijne o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego – art. 23 a ust. 9 u.ś.v. Zgodnie bowiem z art. 23 a ust. 9 u.ś.v. marszałek województwa ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i w takiej sytuacji przepis art. 30 cyt. ustawy stosuje się odpowiednio. Organ orzekający w tych sprawach jest zobowiązany z urzędu rozważyć, czy i w jakim okresie zostały zrealizowane podstawy ustalenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych przez dany podmiot za cały okres podlegania przepisom o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 23 a ust. 9 u.ś.r. nienależnie pobranymi świadczeniami rodzinnymi są te świadczenia, które zostały wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23 a ust. 5, za okres w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji uchylającej decyzję przyznającą to świadczenie lub utrzymującej jej wypłatę. W przedmiotowej sprawie świadczenia rodzinne były wypłacane w okresie od 1.I.2010 r., do sierpnia 2012 r., tj. do chwili gdy skarżąca złożyła wniosek o ich wstrzymanie W aktach zalega informacja, że mąż skarżącej od 1 stycznia 2010 r. nadal pracuje w Norwegii oraz, że podjęte zostały kroki aby tam wypłacane były świadczenia rodzinne. Odpowiednie organy Norwegii skierowały stosowne wnioski do wypełnienia, zalega też oświadczenie męża skarżącej z 2014 r., iż "do chwili obecnej nie otrzymał żadnych świadczeń rodzinnych w Norwegii". Marszałek jako podstawę ustalenia obowiązku zwrotu świadczeń uwzględnił jedynie art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. argumentując, że skarżącemu wypłacono świadczenia mimo zaistnienia okoliczności powodującej wstrzymanie wypłaty świadczeń, ponieważ mąż skarżącej podjął pracę za granicą uzyskiwał z tego tytułu dochody. Jak wynika z uzasadnienia organu, w jego ocenie już samo podjęcie pracy za granicą stanowi zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.ś.r. podstawę do uznania, iż wypłacone skarżącej świadczenie rodzinne w okresie gdy mąż przebywał i pracował za granicą są świadczeniami nienależnymi. Biorąc pod uwagę fakt, że w przedmiotowej sprawie postępowanie wszczęte przez organ I instancji w sprawie nienależnych świadczeń rodzinnych dotyczy okresu od 1stycznia 2010 r. do sierpnia 2012 r. Koniecznym jest precyzyjne określenie czy nabył, a jeżeli tak to kiedy prawo do świadczeń rodzinnych w Norwegii. W aktach znajdują się jedynie wnioski skierowane do męża skarżącej przez organ w Norwegii, celem wypełnienia oraz jego oświadczenie, że nie otrzymał świadczeń wypłaconych w Norwegii. Powyższe ustalenia faktyczne są bardzo istotne, albowiem przesądzają one o właściwości organu rozstrzygającego w niniejszej sprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie zauważa się, że sam fakt przebywania czy podjęcia pracy za granicą w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie wpływa na właściwość organu w sprawach świadczeń rodzinnych. Organem tym jest co do zasady organ wykonawczy gminy. Wyjątkowa właściwość marszałka województwa jest uzależniona od ustalenia czy w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w związku z równoległym nabyciem uprawnień w innym państwie członkowskim UE lub państwie EOG przez członka rodziny osoby uprawnionej w Polsce. W sytuacji gdy przepisy te nie znajdują zastosowania pomimo, że członek rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych przebywa poza granicami RP, w państwie gdzie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, marszałek województwa zobowiązany jest do przekazania sprawy organowi właściwemu celem rozpoznania sprawy lub informuje organ właściwy o braku podstaw do zastosowania przepisów o koordynacji systemów. Do momentu powstania uprawnienia do świadczenia rodzinnego na terenie innego państwa członkowskiego zastosowanie ma wyłącznie ustawodawstwo polskie, a więc właściwość rzeczowa, o której mowa w art. 20 ust. 1 ustawy (patrz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 kwietnia 2016 r., IV SA/Gl 767/15). Marszałek województwa jest organem właściwym do wydawania decyzji w przedmiocie świadczeń rodzinnych na podstawie art. 23 a ust. 6 ustawy wyłącznie wtedy gdy członek rodzinny podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Ustalenie, że mają zastosowanie te przepisy wymaga: a) wskazania na przepis, który wyraźnie predystynuje pracownika przybywającego z innego państwa członkowskiego jako świadczeniobiorcę albo b) wskazanie aktu organu, który przyznał świadczenie zagraniczne wskutek skonkretyzowania takiego przepisu (wyrok NSA z dnia 21 lipca 2010 r. I OSK 556/10). Wobec tego brak tych ustaleń jest naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. co uzasadnia uwzględnienie skargi. Niezależnie od tych uchybień organu orzekające w sprawie poczyniły powierzchowne i niekompletne ustalenie w zakresie stanu prawnego sprawy, co wobec konieczności uwzględnienie regulacji unijnych jest szczególnie istotne. W związku z tym Sąd uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a., w związku z art. 7, 77 §1 i 80 K.p.a. oraz 134 i 135 P.p.s.a.