II SA/Rz 119/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant: sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie podziału nieruchomości skargę oddala SA/Rz 119/04 U z a s a d n i e n i e Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r. /[...]/ Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 93 i 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm./, po rozpatrzeniu zażalenia J. i K. P. na postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2003 r. /[...]/ w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr 690/1 i nr 690/2 S., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu ostatecznego postanowienia podano, że Burmistrz Miasta pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako działka nr 690/1 i 690/2 na nowe działki nr 690/6, 690/7, 690/8 i 690/9. Uzasadniając postanowienie stwierdził, że wstępny projekt podziału został wykonany w celu wydzielenia działek nr 690/6 i 690/8, które przeznaczone będą pod budowę drogi oznaczonej w planie jako 3 KD 1/2. Projektowana linia podziału jest zgodna z linią ściśle określoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "[...]", zatwierdzonym przez Radę Miasta uchwała Nr [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. /Dz. Urz. Woj.. [...] z 1997 r. Nr 4, poz. 20/. W zażaleniu na to postanowienie J. i K. P. domagali się jego uchylenia wraz z projektem podziału działek. Stwierdzili, że w myśl § 2.2 ustaleń planu linie rozgraniczające pomiędzy ulicami i terenami zabudowy mieszkaniowej są orientacyjne i mogą być skorygowane w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W § 6.2 określono nieprzekraczalne linie zabudowy w odległości 8 m od krawędzi jezdni, a do czasu ustalenia krawędzi jezdni dopuszcza się linię zabudowy w odległości min. 6 m do linii rozgraniczających. W załączniku do decyzji z dnia [...] marca 1997 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego z uzbrojeniem określono, że linia zabudowy tego budynku od planowanej ulicy winna wynosić 8 m, a szerokość planowanej drogi 6 m. W załączniku tym dokonano również proporcjonalnego podziału gruntów przeznaczonych pod realizację drogi, z którego wynika, że z ich działek zostanie wyłączony pas o szerokości 2 m. Według żalących się wstępny projekt podziału ich działek jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", sprzeczny z wcześniej wydanymi decyzjami, narusza ich prawo własności oraz interes prawny. Nadto z projektu podziału wynika, że projektowana droga w liniach rozgraniczających będzie znajdować się w odległości 5 m od ich domu /wg planu miało być 8 m/. Ponadnormatywne zbliżenie projektowanej drogi do ich budynku powodować będzie skutki związane z nadmiernym hałasem, wibracjami i zanieczyszczenie powietrza. Przedstawiony projekt podziału jest błędny gdyż "jednolity charakter podziału /5 m i 5 m/" nie uwzględnia podziału określonego w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Rozpoznając zażalenie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w szczególności podkreśliło, że wszczęte z urzędu zawiadomieniem z dnia 3 listopada 2003 r. postępowanie dotyczy zatwierdzenia podziału nieruchomości w celu realizacji celu publicznego w postaci drogi. Przywołany w postanowieniu z dnia 18 listopada 2003 r. plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" został uchwalony w 1996 r. i zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717/ jest planem obowiązującym. Podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego /art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami/. Zgodnie z § 6 ust. 2 powyższego planu dla ulicy m. in. 3 KD 1/2 obowiązują następujące ustalenia: "ulice klasy D jednopasmowe, dwukierunkowe z obustronnymi chodnikami zapewniającymi poruszanie się osób niepełnosprawnych. Szerokość w liniach rozgraniczających minimum 10 m. Nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 8 m od krawędzi jezdni. Do czasu ustalenia krawędzi jezdni dopuszcza się linię zabudowy w odległości minimum 6 m od linii rozgraniczającej ulicę". Z porównania wstępnego projektu podziału z rysunkiem planu wynika, że przedmiotowa ulica /droga/ oznaczona jest w tym planie symbolem 3 KD 1/2, zaś szerokość terenu tej ulicy w liniach rozgraniczających wynosi 10 m. Z kolei zestawienie rysunku planu z wstępnym projektem podziału wskazuje, że teren objęty podziałem jest przewidziany w planie pod drogę. Innymi słowy linie rozgraniczające ulicy przewidziane planem znajdują odzwierciedlenie we wstępnym projekcie podziału. Zatem proponowany podział jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego, bowiem projekt ten realizuje przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym. Argumenty zawarte w zażaleniu nie zasługują na uwzględnienie, gdyż wykazano, że wstępy projekt podziału jest zgodny z ustaleniami planu obowiązującego na obszarze objętym podziałem. Natomiast decyzja z dnia [...] marca 1997 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie określa zasad podziału. W planie miejscowym linia zabudowy nie została określona w sposób jednoznaczny, plan nie określa bowiem szerokości jezdni /wg planu 8 m należy liczyć od krawędzi jezdni/. Pas gruntu wyznaczony liniami rozgraniczającymi jest to obszar zarezerwowany pod drogę, a więc obejmujący m. in. jezdnię. Dopiero w odrębnym postępowaniu o pozwolenie na budowę zostanie sprecyzowana szerokość jezdni, co umożliwi ewentualne kwestionowanie odległości budynku skarżących od krawędzi jezdni tej drogi. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła J. P. z żądaniem uchylenia zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji z dnia [...] listopada 2003 r. Zdaniem skarżącej postanowienie Burmistrza Miasta zostało wydane z odstępstwem od postanowień planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w S. w części dotyczącej drogi 3 KD 1/2. W projekcie bowiem podziału odległość linii zabudowy do linii rozgraniczającej ulicę wynosi 5 m, natomiast w planie ustalona jest na 6 m. To ewidentne odstępstwo od planu zagospodarowania przestrzennego w konsekwencji narusza art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm./ i zostało zignorowane przez SKO. Podniosła również skarżąca fakt, że prawomocna decyzja z dnia [...] marca 1997 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla jej inwestycji mieszkaniowej określiła odległość oraz linie zabudowy m. in. od projektowanej drogi /w zał. nr 1/. Wskazano w niej, że odległość budynku od planowanej ulicy ma wynosić 8 m, a szerokość planowanej drogi w liniach rozgraniczających 6 m. Nieprzekraczalna linia zabudowy projektowanej ulicy wg MPZP "[...]" wynosi 6 m, a nie jak pokazuje projekt podziału 5 m. Zasadniczą zaś kwestią prawną jest to, że zaskarżone postanowienie pozostawać będzie w sprzeczności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wraz z zagospodarowanym terenem. Na budowę domu z infrastrukturą zaangażowane zostały bardzo duże środki finansowe. Działki nr 690/1, 690/2, 660/1 i 660/8 stanowią integralną część nieruchomości. Obecnie są w pełni zagospodarowane, ogrodzone, obsadzone ozdobnymi drzewami i krzewami /łączna wartość urządzonego terenu zielonego z drzewami i krzewami oraz ogrodzeniem wyniesie ok. 63.000,- zł/. Zdaniem skarżącej występuje też rozbieżność w zakresie graficznego obrazu wydzielonej drogi /w różnych dokumentach nie ma jednolitej zasady ustalenia przebiegu tej drogi/. Według zał. nr 1 do powołanej wyżej decyzji z dnia [...] marca 1997 r. udział skarżącej w planowanej drodze powinien wynosić 2 m a po stronie przeciwnej 4 m, zaś według projektu podmiotu "udział ten określono na 5 metrów po stronie skarżącej jak i 5 metrów po stronie przeciwnej". Tego rodzaju rozwiązanie jest również niezgodne z art. 105 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości. Nadto projekt podziału nie pokazuje jasno i czytelnie terenu wydzielonego pod drogę, a jedynie pokazuje podział nieruchomości na odrębne działki. Skarżąca wskazała również, że co najmniej od roku na przedmiotowym terenie istnieje ulica J., co uwidocznione jest w projekcie podziału działek nr 690/1, 690/2, 690/3, 696/5, 696/6 i w związku z tym niezrozumiałym jest wszczęte kolejno postępowanie w przedmiocie wytyczenia drogi i pozyskania pod nią terenu. Obok niewątpliwych strat ekonomicznych, zmiana istniejącego stanu posiadania przez skarżącą wywoła również nieodwracalne straty moralne, naruszone też zostaną zasady współżycia społecznego. Realizacja projektu drogi, która raczej będzie miała charakter drogi wewnątrzosiedlowej powinna nastąpić przy poszanowaniu praw wszystkich podmiotów /w tym tych, które legalnie zagospodarowały teren/. Plan zagospodarowania jest tylko "planem-propozycją", natomiast "pola podziału /pod drogę/ powinien uwzględniać istniejący stan na gruncie". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości prze kontrolę działalności administracji publicznej /§ 1/, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /§ 2/. Oznacza to, że podstawowym kryterium kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem, a więc zarówno z przepisami prawa materialnego, jak też procesowego. Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla go w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270/. Sąd stwierdza ponadto nieważność postanowienia lub jego niezgodność z prawem, jeżeli zachodzą przyczyny określone w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oceniając zaskarżone postanowienie w omówionym zakresie, Sąd nie stwierdził aby przy jego wydaniu doszło do naruszenia prawa nakazującego usunięcie tegoż postanowienia z obrotu prawnego. Przesłanki normatywne dokonania podziału nieruchomości określa art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm./. Zgodnie z brzmieniem tegoż przepisu podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi. W razie braku tego planu stosuje się przepis art. 94 /ust. 1/. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu /ust. 2/. Natomiast wspomniany wyżej art. 94 reguluje sytuację, w której zasada ustanowiona przepisem art. 93 ust. 1 cyt. ustawy, nie jest możliwa do zrealizowania ze względu na brak planu miejscowego. W takim przypadku zasady podziału nieruchomości ustala się w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej w trybie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi, z zastrzeżeniem art. 94 i art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta /art. 93 ust. 4 cyt. ustawy/. Opiniowanie o zgodności proponowanego podziału nieruchomości z planem miejscowym nie jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, lecz jedynie stadium postępowania, które kończy wydanie decyzji zatwierdzającej podział /np. wyrok NSA z dnia 23.09.1998 r. – SA/Rz 899/98/. Ten kierunek wykładni powyższego przepisu podzielony został przez pięciu sędziów NSA w uchwale z dnia 1.03.1999 r. – OPK 1/99/ONSA 1999/3/84/, w której stwierdzono: "Postanowienie wyrażające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm./ jest wydawane w toku postępowania administracyjnego w sprawie o podział nieruchomości. Do wydania tego postanowienia przepis art. 106 k.p.a. nie stosuje się". Sąd nie podziela zarzutu skargi, że postanowienie Burmistrza Miasta [...] zostało wydane niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu, co jakoby tez zostało "zignorowane" przez organ II instancji i w konsekwencji w sprawie doszło do naruszenia art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Opiniując pozytywnie wstępny projekt podmiotu nieruchomości położonej w S., tj. działek nr 690/1 i 690/2, stanowiącej przedmiot współwłasności J. i K. P., wykonany w celu wydzielenia działek gruntu nr 690/6 i 690/8 przeznaczonych pod budowę drogi oznaczonej w planie miejscowym jako 3 KD 1/2, Burmistrza Miasta przywołał ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" /zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. Nr [...] – Dz. Urz. Woj. [...] z 1997 r. Nr 4, poz. 20/. Plan ten zachował moc, czyli jest obowiązujący, a to stosownie do regulacji zawartej w art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717/. Zgodnie z § 6 ust. 2 powyższego planu dla ulicy 3 KD 1/2 obowiązuje następujące ustalenia: "ulice klasy D jednopasmowe, dwukierunkowe z obustronnymi chodnikami zapewniającymi poruszanie się osób niepełnosprawnych. Szerokość w liniach rozgraniczających minimum 10 m. Nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 8 m od krawędzi jezdni. Do czasu ustalenia krawędzi jedni dopuszcza się linię zabudowy w odległości minimum 6 m od linii rozgraniczającej ulicy". Wstępny projekt podziału działki nr 690/1 i 690/2 /przedstawiony na mapie sporządzonej przez uprawnionego geodetę G. K./ i rysunek powyższego planu miejscowego wskazuje jednoznacznie, iż projektowana linia podziału jest zgodna z linią określoną w tym planie /linie rozgraniczające ulicy 3 KD 1/2 przewidziane w tym planie znajdują swoje odzwierciedlenie w wstępnym projekcie podziału/. Pozwala to w rezultacie na sformułowanie wniosku, że wstępny projekt podziału jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego /skoro realizuje przeznaczenie terenu w nim przewidziane/. Jak wyżej wyjaśniono, cytując przepis art. 94 ustawy o gospodarce nieruchomości, jedynie w sytuacji braku planu miejscowego zasady podziału nieruchomości ustalane są w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej w trybie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Stąd też odwoływanie się przez skarżącą do wydanej na jej wniosek i męża K. przez Burmistrza Miasta decyzji z dnia [...] marca 1997 r. /[...]/ o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego z uzbrojeniem na działce nr 2787/11 /wg nowego stanu 660/1/, znajdującej się w aktach sprawy, nie jest w żaden sposób uprawnione. W szczególności wbrew twierdzeniom skarżącej /zawartym w odwołaniu/ w/w decyzja nie określiła zasad podziału nieruchomości i wobec tego również wywody skargi z powołaniem się na zał. nr 1 do tej decyzji, wskazujące na "niezgodność udziału" skarżącej w planowanej drodze wynikającą rzekomo z tej decyzji z projektem podziału, są chybione i nie mogą uzyskać akceptacji Sądu. Poza zakresem kontroli Sądu w niniejszej sprawie pozostaje zasadność realizacji projektowanej drogi /w tym też pozyskiwania pod nią terenu/, poddawana w wątpliwość przez skarżącą, jak również przedstawiona przez nią obszernie kwestia nakładów finansowych poniesionych na zagospodarowanie terenu /m. in. budowę ogrodzenia, urządzenie terenu zielonego/. Obawy dotyczące w rzeczywistości odszkodowania będą aktualne dopiero na etapie realizacji projektowanej drogi. Nie można też zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, iż plan zagospodarowania jest tylko "planem-propozycją". Stosownie bowiem do treści art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm./ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym /aktem prawa miejscowego/. Z tych wszystkich względów uznając, że zaskarżone postanowienie prawa nie narusza, na zasadzie art. 151 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku.