II SA/Rz 1211/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. W. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "organ odwoławczy", "organ II instancji" lub "Kolegium") w punkcie pierwszym utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne p.n.: "budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem podziemnym wielostanowiskowym" na działce nr 258 oraz częściach działek nr 252/2, 253, 256/2 obr [...] położonych przy ul. U. i Z. w R. w liniach rozgraniczających określonych w załączniku graficznym dla Spółdzielni Mieszkaniowej [...], w punkcie drugim umorzył postępowania odwoławcze z odwołania W. D. Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta [...] ustalając warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia stwierdził, że zostały spełnione przesłanki z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowana i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") w tym: warunki dobrego sąsiedztwa, dostęp do drogi publicznej, odpowiednie uzbrojenie terenu, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, projekt decyzji uzyskał zgodę Marszałka Województwa [...] w zakresie melioracji wodnych – postanowienie z dnia 4 stycznia 2016 r., nr [...], Miejskiego Zarządu Dróg w [...] z dnia 8 stycznia 2016 r., nr [...], organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych, został również milcząco uzgodniony z Okręgowym Urzędem Górniczym w [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji K. W. podniósł, że wykonanie analizy urbanistycznej powinno być pierwszym etapem postępowania w sprawie warunków zabudowy. W dalszej kolejności podważa jej wykonanie przez objęcie analizą obszaru 80 m. stanowiącego de facto 1/3 frontu działki budowlanej. Zarzuca, że błędnie dokonano ustalenia warunków zabudowy dla poszczególnych działek należących do jednego właściciela, doprowadzając do sytuacji, że aktualna decyzja o warunkach zabudowy jest wydana niejako ex post, gdyż części zamierzenia inwestycyjnego została już zrealizowana na innych działkach. Doprowadzono również w ten sposób do pozbawienia udziału w charakterze stron części właścicieli. Powyższych zarzutów nie podzielił organ odwoławczy, który opisaną na wstępie decyzją utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Odparł zarzut, że analiza urbanistyczna powinna poprzedzać wszczęcie postępowania, gdyż prowadziłoby to do sytuacji, że sporządzana byłaby poza postępowaniem administracyjnym. Za niemającą znaczenia uznał kwestię ewentualnego zrealizowania zamierzenia, choć jak wskazał z akt sprawy wynika, że nie zostało ono zrealizowane, a proces budowlany nie został rozpoczęty. Podnoszone kwestie realizacji zamierzenia inwestycyjnego w obszarze górniczym były przedmiotem analizy i uzgodnień z odpowiednimi organami, warunki techniczne, zgodność z przepisami prawa budowlanego i przepisami ochrony przeciwpożarowej będą z kolei przedmiotem analizy w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzieleniu pozieleniana budowę. Przyjęty natomiast do analizy obszar potwierdza kontynuację funkcji planowanego zamierzenia inwestycyjnego i nie było podstaw do zwiększenia jego obszaru. Umarzając postępowanie z odwołania W. D. organ stwierdził brak po jej stronie interesu prawnego. W skardze do Sądu Skarżący domaga się uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej. Wskazuje, że organy przy ocenie zasady dobrego sąsiedztwa nie wzięły pod uwagę celu publicznego jaki jest realizowany na objętych wnioskiem nieruchomościach – obiekty i urządzenia funkcjonującego zakładu górniczego, realizowany na podstawie koncesji Ministra Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 27 maja 1993 r., jak również nie uwzględniły koniecznych warunków do realizacji zamierzenia inwestycyjnego w pobliżu znajdującego się zakładu górniczego, w oparciu o Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 25 kwietnia 2014 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu zakładów górniczych wydobywających kopaliny otworami wiertniczymi ( 2014 r., poz. 812). Zarzuca również nie wykonanie wytycznych, prawomocnych orzeczeń Sądów administracyjnych, w tym wyroku o sygn. akt II SA/Rz 461/07, w którym orzeczono obowiązek opracowania dla terenu górniczego "[...]", planu górniczego i naruszenie w ten sposób art. 170 i 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 5 kwietnia 2017 r. skarżący podtrzymał zarzuty podniesione w skardze i dołączył doń dokumenty na ich poparcie, tj. koncesję nr [...] z dnia 27 maja 1993 r. decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] o pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego Kopalni Gazu Ziemnego [...] oraz postanowienie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] z dnia 24 maja 2006 r. o uzgodnieniu warunków zabudowy. Uczestniczka W. D. w piśmie z dnia 3 kwietnia 2017 r. przychyliła się do stanowiska skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że jest ona w zasadzie niemożliwa z uwagi na ogólnikowość i lakoniczność sporządzonego uzasadnienia. Wywody Kolegium rozpoczynające się od strony drugiej do strony czwartej decyzji mogą odnosić się do każdego w zasadzie indywidualnego rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ta część uzasadnienia zawiera przywołanie treści art. 52 i art. 64 u.p.z.p., następnie art. 61 u.p.z.p. i wykładnię pojęcia dobrego sąsiedztwa i działki sąsiedniej. Oceny tej nie zawiera fakt, że na stronie czwartej znalazło się nawiązanie do stanu faktycznego sprawy w postaci stwierdzenia, że dla obszaru objętego rozstrzygnięciem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Strona piąta decyzji to ostatnia strona uzasadnienia punktu 1 decyzji obejmującego utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Pierwsza połowa tej strony to wywód będący kontynuacją ogólnych uwag o postępowaniu w sprawie wydania warunków zabudowy. W dalszej części następuje prawidłowy akapit odnoszący się do zarzutu odwołania, że analizę urbanistyczną sporządza się po wszczęciu postępowania w sprawie warunków zabudowy oraz że jest to postępowanie prowadzone na wniosek strony. Pozostały fragment uzasadnienia można streścić następująco: decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, wszystkie parametry inwestycji wynikają ze stanu faktycznego, z analizy i mają oparcie w przepisach prawa. Kwestie realizacji zamierzenia w obszarze górniczym były przedmiotem analizy urbanistycznej oraz uzgodnień z odpowiednimi organami, natomiast szczegółowe kwestie związane z warunkami technicznymi i zgodnością z przepisami prawa budowlanego o przepisami ochrony przeciwpożarowej będą przedmiotem postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Przyjęty do analizy obszar analizowania potwierdza kontynuację funkcji planowanego zamierzenia inwestycyjnego i organ nie miał podstaw do rozszerzenia obszaru analizowanego. SKO w ogóle nie odniosło się do szczegółowych zarzutów podniesionych w odwołaniu K. W. Podnoszone w odwołaniu kwestie związane z obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego dla przedmiotowego terenu, z położeniem planowanej inwestycji w strefie zagrożonej wybuchem i pożarem funkcjonującej kopalni KGZ – [....] w R. pominięto milczeniem. Kolegium winno szczegółowo odnieść się do argumentacji odwołującego się, przepisów prawa, na które się powołał i dopiero wtedy ocenić czy te zarzuty i przepisy są aktualne i skuteczne na etapie pozwolenia na budowę czy także w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy. Fakt milczącego uzgodnienia projektowanej decyzji z Dyrektorem okręgowego Urzędu Górniczego w [...] nie zwalniał SKO od wyjaśnienia stronie podniesionych w odwołaniu wątpliwości. Kaliber tych zarzutów, powołanie się na kwestie bezpieczeństwa obligowało SKO do szczególnie dokładnego wyjaśnienia swojego stanowiska zgodnie z obowiązkami wynikającymi z kodeksu postepowania administracyjnego, czego zaniechało. SKO przemilczało całkowicie zarzuty odwołania dotyczącego wielkości obszaru analizowanego, wielkości frontu działki, czy też planowania inwestycji na części działek ewidencyjnych. Odwołujący się podkreślił, że na pozostałej części działek objętych planowaną inwestycją już zrealizowano podobne zamierzenie inwestycyjne. Zarzuty odwołującego się dotyczą także granic terenu objętego wnioskiem. Odwołujący się zarzucił, że części działek nr 252/2 i nr 253 zostały podzielone i włączone w skład drogi publicznej, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji. Naruszenie przez SKO przepisu art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. i art. 104 § 2 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W pkt 2 zaskarżonej decyzji SKO umorzyło postępowanie odwoławcze wywołane przez W. D. SKO na stronie 6 decyzji przesądziło, że W. D. nie wykazała interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, nie przedkładając dokumentów, z których wynikałby jej tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji (graniczące z nieruchomością objętą wnioskiem inwestora). W odwołaniu W. D. wskazała wyraźnie, że jest właścicielką działki ewidencyjnej w obszarze analizowanym. Uzasadniając swój interes prawny powołała się m.in. na decyzję Prezydenta Miasta [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego dla KGZ [...] z dnia 8 sierpnia 1994 r., nr [...], wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 461/07, postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 9 kwietnia 1986 r. SKO nie odniosło się do argumentacji odwołującej się co do posiadania przez nią interesu prawnego w sprawie. Teza SKO o przysługiwaniu interesu prawnego w niniejszej sprawie tylko właściciela przyległych do terenu inwestycji nieruchomości jest oczywiście błędna. Zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. przez jego błędną wykładnię w związku z art. 53 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) jest zasadny. Art. 28 K.p.a. stanowiąc, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie nie stanowi samoistnej normy prawnej. Art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego musi zawsze być interpretowany w związku z normami prawa materialnego zawartymi w ustawach szczególnych. Taką normą prawną jest art. 6 ust. 2 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi: "Każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych". Art. 6 ust. 2 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyznaje interes prawny właścicielowi działki przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Tak określony interes prawny nie zostaje ograniczony w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Wynika to wprost z regulacji art. 54 ust. 2 lit. d u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., który nakazuje w decyzji o warunkach zabudowy określić wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Wpływ planowanej inwestycji na prawo własności działki W. D. został przez nią szczegółowo uzasadniony. Niezweryfikowanie de facto jej twierdzeń w kontekście posiadania przez nią interesu prawnego przesądzają o naruszeniu art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w stopniu, który mógł przełożyć się na wynik sprawy. Kwestia posiadania przez W. D. interesu prawnego w niniejszej sprawie jest otwarta i winna zostać przez SKO zbadana. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Kolegium będzie miało na względzie treść niniejszego uzasadnienia.