II SA/Rz 1211/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Maria Mikolik WSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi K. Z. i M. O. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia 8 sierpnia 2025 r. nr I-III.7721.2.3.2025 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania - oddala skargę - Przedmiotem kontroli Sądu jest, wydane na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm. – dalej: "k.p.a."), postanowienie Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 8 sierpnia 2025 r. nr I-III.7721.2.3.2025 stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wydanie postanowienia poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Decyzją z [...] maja 2025 r. znak: [...], nr [...] Prezydent Miasta [...] (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno - budowlany i udzielił E Sp. z o.o. Sp. k., pozwolenia na budowę dziewięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...]. W dalszej kolejności Prezydent Miasta [...], po rozpoznaniu wniosku o uzupełnienie decyzji, postanowieniem z [...] maja 2025 r. nr [...] odmówił uzupełnienia decyzji z [...] maja 2025 r. MO i KZ złożyli odwołanie od decyzji z [...] maja 2025 r. Wojewoda Podkarpacki wskazanym na wstępie postanowieniem z 8 sierpnia 2025 r. stwierdził, że odwołanie wyżej wymienionych zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianym do jego wniesienia w art. 129 § k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że analiza akt sprawy pozwoliła na ustalenie, że zarówno [...] nie zostali przez organ I instancji uznani za strony postępowania, a kwestionowana decyzja oraz postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji nie zostały odwołującym doręczone. Wojewoda stwierdził także, że z akt sprawy wynika, że decyzja Prezydenta Miasta [...] weszła do obrotu prawnego 9 maja 2025 r. Zgodnie z art. 111 § 2 k.p.a., w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. Tym samym termin na wniesienie odwołania "przesuwa się" i zaczyna swój bieg od momentu doręczenia lub ogłoszenia tego postanowienia. W sprawie postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji zostało wydane 30 czerwca 2025 r. i w tym samym dniu doręczone jednej ze stron postępowania. Natomiast odwołanie od decyzji z 9 maja 2025 r. zostało wniesione przez pełnomocnika drogą elektroniczną 26 maja 2025 r. oraz nadane w urzędzie pocztowym 27 maja 2025 r. Wobec powyższego Wojewoda uznał, że odwołanie MO i KZ zostało wniesione przedwcześnie, tj. z uchybieniem terminu ustalonego w k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie MO i KZi – reprezentowani przez r. pr. [...] wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie: 1. art. 129 § 2 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że odwołanie od decyzji wniesione przez podmiot niedopuszczony przez organ I instancji do postępowania w charakterze strony było przedwczesne, 2. art. 134 k.p.a. poprzez bezzasadne zastosowanie, pomimo terminowego złożenia odwołania, 3. art. 138 § 2 k.p.a. przez rezygnację z wydania decyzji uchylającej decyzję wydaną w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi, 4. art. 111 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w przypadku wniesienia wniosku o uzupełnienie treści decyzji wszystkie odwołania pierwotnie wniesione w terminie wynikającym z art. 129 k.p.a., w tym także odwołania wniesione przez podmioty nieuznawane za strony postępowania, są odwołaniami wniesionymi przedwcześnie, 5. art. 127 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącym skorzystania z prawa do wniesienia odwołania i poddania kontroli merytorycznej rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, 6. art. 7 k.p.a. poprzez błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie, 7. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez rezygnację z uwzględnienia i rozważenia stanowiska skarżących, 8. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe skonstruowanie uzasadnienia decyzji administracyjnej, 9. art. 8 k.p.a. przez rezygnację z realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, 10. art. 11 k.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady przekonywania. Skarżący wywiedli, że choć Wojewoda uznał, że odwołanie skarżących zostało wniesione w terminie, to wskutek późniejszego wystąpienia z wnioskiem o uzupełnienie treści decyzji przez inny podmiot, odwołania tego nie można już traktować jako wniesionego w terminie, lecz jako odwołanie wniesione przedwcześnie. Zdaniem skarżących takie stanowisko nie jest słuszne bowiem zgodnie z orzecznictwem odwołanie wniesione w terminie nie traci tej cechy przez zastosowanie w sprawie wniosku o uzupełnienie treści decyzji opartego na art. 111 k.p.a. Ponadto organ nie uwzględnił, że inny podmiot wystąpił z odwołaniem, zaś inny z wnioskiem o uzupełnienie treści decyzji. Pominięto fakt, że wnoszący odwołanie nie byli uznawani za strony postępowania (w konsekwencji też nie mogliby sami skorzystać z prawa do wystąpienia z wnioskiem o uzupełnienie treści decyzji) i dlatego nie byli adresatami postanowienia wydanego w trybie art. 111 k.p.a. W konsekwencji pouczenia, na jakie wskazuje w zaskarżonym rozstrzygnięciu Wojewoda, nie były do nich skierowane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę, z tego względu, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."), w myśl którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wynika stąd, że sąd ma nie tylko prawo, ale też obowiązek oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w całokształcie, w tym może uwzględnić uchybienie niepodniesione w zarzutach skargi. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę i uchyla decyzję administracyjną (postanowienie), jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Żadnej z przesłanek powodującej konieczność wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego sąd nie stwierdził, tak więc skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stwierdzenie uchybienia terminu jest czynnością czysto formalną sprowadza się wyłącznie do porównania daty upływu terminu dla dokonania danej czynności procesowej z datą dokonania tej czynności. W przypadku odwołania zmiennymi, od których będzie to zależeć jest data doręczenia decyzji i data wniesienia, bądź nadania w placówce poczty polskiej ( w zależności od sposobu złożenia) odwołania. Jedynym wyjątkiem od tego jest sytuacja przewidziana w art. 111§ 2 k.p.a., zgodnie z którym: w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b ( uzupełnienia lub odmowy uzupełnienia decyzji), termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. Jasna treść tego przepisu wskazuje na to, że w tym przypadku termin do wniesienia odwołania rozpoczyna swój bieg od dnia doręczenia lub ogłoszenia tego postanowienia. W sprawie postanowienia o odmowie uzupełnieniu zostało wydane 30 czerwca 2025 r. i w tym samym dniu doręczone jednej ze stron postępowania. Odwołanie, którego dotyczy zaskarżone postanowienie zostało nadane na poczcie 27 maja 2025 r. Tym samym wniesione przed doręczeniem postanowienia w przedmiocie uzupełnienia odwołanie należało ocenić jako przedwczesne, a tym samym wniesione z uchybieniem terminu do wniesienia, co prawidłowo stwierdził Wojewoda. Sąd nie podziela przeciwnych poglądów w orzecznictwie, że na skutek uzupełnienia decyzji termin do wniesienia odwołania ulega jedynie przesunięciu. Taka bowiem interpretacja pozostaje w całkowitej sprzeczności z jasną treścią przepisu i wymaganiami wykładni zgodnie, z którą tego co jasne nie należy interpretować i nadawać innej treści aniżeli wynika z treści językowej. Dodatkowo należy także podkreślić, że "przesunięcie" terminu do wniesienia odwołania dotyczy wszystkich stron postępowania i nie ma znaczenia, że o uzupełnienie występowała tylko część odwołujących się stron. Termin do złożenia odwołania w przypadku wydania postanowienia w trybie art. 111 k.p.a. dotyczy bowiem wszystkich stron postępowania, a nie tylko strony wnioskującej o uzupełnienie decyzji. Nie można przyjąć, aby mogły powstać dwie grupy podmiotów, które miałyby prawo i możliwość składania ewentualnych zarzutów, jedna w stosunku do samej decyzji, a druga do decyzji i postanowienia wydanego na podstawie art. 111 k.p.a. ( tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2017 r. I SA/Wa 343/16 wszystkie powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższego stanowiska nie zmianie również fakt, że odwołujący nie byli stronami postępowania. W takim bowiem przypadku przyjmuje się, że stronie, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ pierwszej instancji nie przyznał przymiotu strony, wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po upływie tego terminu, stronie pominiętej w postępowaniu przysługuje jedynie wniosek o jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tego wynika, że wniesienie odwołania przez podmioty niebiorące udziału w postępowaniu już po upływie terminu do wniesienia odwołania biegnącego dla jego stron konstytuuje przedmiotową przesłankę niedopuszczalności odwołania w rozumieniu art. 134 k.p.a. Przeszkodą do rozpoznania takiego odwołania jest bowiem ostateczność decyzji i chroniąca ją zasada trwałości określona w art. 16 § 1 k.p.a. ( tak NSA w wyroku z dnia 17 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 1005/24). W odniesieniu do braku świadomości Skarżących co do zapadłego postanowienia w przedmiocie uzupełnienia decyzji należy zauważyć, że Skarżący byli reprezentowani przez tego samego pełnomocnika co BS, która była stroną toczącego się postępowania, jak również wnioskodawczynią w sprawie uzupełnienia decyzji organu I instancji. W świetle powyższego argumenty o braku informacji dotyczących złożonego wniosku o uzupełnienie są bezpodstawne. Odnosząc się do pozbawienia prawa strony do udziału w postępowaniu, Sąd zwraca uwagę na to, że w wyniku rozpoznania odwołania BS Organ II instancji uchylił decyzję Oranu I instancji i umorzył postępowanie w sprawie z powodu cofnięcia wniosku - decyzja Wojewody Podkarpackiego z 7 sierpnia 2025 r., Nr I -III.7721.2.3.2025). Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.