II SA/Rz 1213/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2017 r. sprawy ze skargi M. L. i A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M. L. i A. L. solidarnie kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A.L. i M.L. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej "Kolegium", z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wydana w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dnia 15 stycznia 2016 r. A.K. i M.L. wystąpili do Kolegium o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w sprawie ustalenia dla S.C. warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na terenie działki o nr 1865, obręb [...], Gmina [...]. Motywując wniosek zarzucili wydanie decyzji z rażącym naruszeniem art 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej "u.p.z.p.") oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a.") poprzez przyjęcie, że działka nr 1865 posiada dostęp do drogi publicznej - drogi powiatowej nr 1614/1 przez działkę nr 1870 bez wyjaśnienia czy dostęp ten ma charakter rzeczywisty, a nie tylko formalny mimo wątpliwości w tym zakresie wynikających z niedostatecznej szerokości działki nr 1870. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności objętej wnioskiem decyzji. W uzasadnienie przedstawiło charakter przesłanek warunkujących zastosowanie nadzwyczajnego o trybu weryfikacji decyzji przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a. Kolegium dokonując analizy akt sprawy nie dostrzegło na gruncie badanej sprawy uchybień w zakresie naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w związku z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. oraz ar. 7, art. 77 § 1 i art. 107 7 3 k.p.a. mogących mieć charakter rażącego naruszenia prawa. Tylko w sytuacji gdyby wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki, która w sposób oczywisty byłaby pozbawiona dostępu do drogi publicznej stanowiłoby istotne naruszenie prawa materialnego – art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., co wyczerpywałoby przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W realiach niniejszej sprawy teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej nr 1614/1 poprzez ogólnodostępną drogę o nawierzchni gruntowej nr 1870 będącą własnością Skarbu Państwa i pozostającą w administracji Gminy [...] i poprzez wjazd indywidualny przez działkę nr 1869, która zgodnie z wypisem z rejestru gruntów jest własnością Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu Gminy [...]. W aktach ponadto zalega pismo Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2009 r. w sprawie zezwolenia na wybudowanie zjazdu z działki nr 1865 w celu korzystanie z drogi gminnej nr 1870. Działka ta zatem wbrew podnoszonym zarzutom ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Wydanie decyzji w oparciu o nieaktualny wypis z rejestru gruntów nie jest przesłanką do stwierdzenie nieważności decyzji, ale jako ujawniona nowa okoliczności może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M.L. i A.K. podtrzymali zarzut o niewyjaśnieniu czy działka inwestora ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, którego istnienie wnioskodawcy kwestionują. Kolegium zaskarżoną decyzja na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 3, ort. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Podzieliło stanowisko wyrażone w uprzednio wydanej decyzji co do tego, że objęta wnioskiem decyzja nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikowanych uzasadniających stwierdzenie jej nieważności, w tym także wada rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O takim można mówić wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Brak jest podstaw do uznania, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2014 r. jak również utrzymująca ją w mocy decyzja Kolegium z dnia [...] stycznia 2015 r. nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., w szczególności poprzez niespełnienie wymagań pkt 2 cyt. przepisie. Teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez działkę nr 1870 – ogólnodostępną drogę oraz poprzez wjazd indywidualny przez działkę nr 1869. Dostęp ten nie ma charakteru bezpośredniego. A zatem bez znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy jest więc okoliczność czy dostęp do drogi publicznej odbywa się za pośrednictwem drogi o odpowiednich parametrach technicznych, czy też np., za pomocą drogi w ogóle nieutwardzonej. Kwestia szerokości dojazdu podlegać zaś będzie badaniu na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego - w postępowaniu o pozwolenie na budowę, wtedy bowiem stosowane będą przepisy techniczne - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.), które określają parametry dojścia i dojazdu do działki budowlanej i do budynków. Nie może odnieść również zamierzonego skutku w postaci stwierdzenia nieważności badanej decyzji, zarzut dotyczący sprzeczności decyzji z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z przedłożonych organowi nadzoru akt wynika bowiem, iż w ramach postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji Wójta Gminy [...] została sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (analiza urbanistyczna), obejmująca część tekstową oraz graficzną, a jej wyniki dają podstawy do uznania, iż inwestycja nie będzie sprzeczna z występującą w obszarze analizowanym funkcją zabudowy. Ustalone w decyzji cechy zagospodarowania terenu oraz gabaryty (parametry) projektowanej zabudowy znajdują odzwierciedlenie w wynikach analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, realizują zasadę kontynuacji funkcji, a tym samym dają gwarancję zachowania ładu przestrzennego. Podobnie chybiony jest także zarzut naruszenia w niniejszej sprawie art. 7 i art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. polegający na niepełnym wyjaśnieniu sprawy w zakresie ustalenia dostępu do drogi publicznej. W postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego, czy też dokonywanie nowych ustaleń stanu faktycznego sprawy. Organ nadzoru może dokonać kontroli decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 k.p.ą., tylko w takim zakresie, jaki jest możliwy na podstawie zebranych dowodów. Kolegium nie dopatrzyło się w toku postępowania również innych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniających tezę, iż decyzja Wójta Gminy [...] jest dotknięta którąkolwiek inną kwalifikowaną wadą prawną stanowiącą podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A.L. i M.L. zarzucili: - błędną interpretację i zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że rażące naruszenie przepisów prawa określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 14 u.p.z.p. oraz art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. nie zachodzi w sytuacji, gdy w ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy został wskazany dostęp terenu inwestora do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną, a jednocześnie w sprawie zakończonej tą decyzją nie zostały wyjaśnione istotne wątpliwości, czy wymiary samej działki drogowej zapewniają w sposób rzeczywisty odpowiedni dostęp terenu inwestora do drogi publicznej, a w konsekwencji rażące naruszenie tych przepisów, - rażące naruszenie przepisów art. 27 § 1a k.p.a., polegające na niewyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy członka samorządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Mając na uwadze podniesione zarzuty wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia [...] maja 2016 r., zobowiązanie Kolegium do wydania w wyznaczonym terminie decyzji o stwierdzeniu nieważności ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] stycznia 2015 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie art. 27 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Badając sprawę ze skargi A.L. i M.L. według powyższych kryteriów, Sąd zaznacza, że przedmiotem kontroli jest ostateczne rozstrzygnięcie Kolegium z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] wydane w sprawie z wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w sprawie ustalenia dla S.C. warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na terenie działki o nr 1865, obręb M., Gmina [...]. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zobligowany był podzielić zarzut skargi o naruszeniu przez SKO normy art. 27 §1a K.p.a. Przepis art. 27 § 1a k.p.a. stanowi, że członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Przepis art. 27 § 1a k.p.a. został wprowadzony do Kodeksu ustawą z dnia 24 września 2009 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 195, poz. 1501). Nowelizacja ta stanowiła realizację wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07 (Dz. U. Nr 229, poz. 1539), w którym Trybunał stwierdził, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji. Naruszenie przepisu art. 27 § 1a k.p.a. - tak, jak i naruszenie pozostałych przepisów o wyłączeniu członka organu kolegialnego - prowadzi do powstania kwalifikowanej wady procesowej aktu wydanego przez taki organ. Wadę tego rodzaju przepis art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. kwalifikuje jako przyczynę wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W myśl tej regulacji, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. W niniejszej sprawie nie ulega żadnej wątpliwości, że pierwszą decyzję w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2015 r. tj. decyzję z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] wydało Kolegium w składzie: K. H. (przewodniczący), D.O., A.M. (sprawozdawca). Natomiast drugą decyzję, wydaną w wyniku skierowania do Kolegium przez skarżących wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. decyzję z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Kolegium wydało w składzie: K.F. (przewodniczący), D.O., K.M. (sprawozdawca). Zatem w obydwu składach SKO orzekał w sprawie ten sam członek samorządowego kolegium odwoławczego – D.O., która na podstawie art. 27 § 1a k.p.a. podlegała z mocy prawa wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skoro brała udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Nie ma też w tym zakresie żadnego znaczenia, że D.O. nie była sprawozdawcą ani w związku z wydaniem pierwszej decyzji, ani też drugiej, wydanej na skutek wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ kolegialny działa bowiem in corpore, zatem rozstrzygnięcie jest podejmowane przez wszystkich członków organu kolegialnego, a nie tylko przez sprawozdawcę w danej sprawie (por. wyroki NSA z dnia 22 października 2000 r. sygn. akt I SA 1109/00 - niepubl. oraz z dnia 27 lutego 2003 r. sygn. akt II SA 455/02 - publ. Wokanda 2003/7-8/76, a także wyrok SN z dnia 12 grudnia 2003 r. sygn. akt III RN 135/03 - publ. OSNP 2004/16/274). Skoro w składzie Kolegium, które wydało zaskarżone rozstrzygnięcie z dnia [...] lipca 2016 r., znalazł się członek organu kolegialnego wyłączony od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...] lipca 2016 r. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. Z uwagi na stwierdzenie przez Sąd istotnych wad procesowych zaskarżonej decyzji nie były badane w niniejszym postępowaniu sądowym merytoryczne podstawy rozstrzygnięcia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2015 r. objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Wobec uznania, że zachodzą podstawy do uchylenia decyzji Kolegium z dnia [...] lipca 2016 r., nie mogła być skontrolowana prawidłowość tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] maja 2016 r. w pozostałym zakresie, w tym wynikającym z zarzutów podniesionych w skardze. Ponownie rozpatrując sprawę, w której została wydana decyzja z dnia [...] maja 2016 r. zaskarżona wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium uwzględni przedstawione w uzasadnieniu wyroku rozważania i wykładnię prawa. W szczególności zadba o wyznaczenie składu organu zgodnego z przepisami ustrojowymi oraz procesowymi, uwzględniając bezwzględne wymogi wynikające z art. 27 k.p.a. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wniosek skarżących i wysokość poniesionych przez nich kosztów sądowych (uiszczonego wpisu).