II SA/Rz 1215/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie sprzedaży nieruchomości w drodze przetargu nieograniczonego uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Sygn. II SA/Rz 1215/12 Uzasadnienie Przedmiotem skargi Gminy [...] jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...], podjęte na podstawie art. 85, 86, 91 ust. 1 i art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej zwana: u.s.g.). Stwierdzono nim nieważność uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w sprawie przeznaczenia do sprzedaży nieruchomości stanowiącej własność Gminy. Powołaną uchwałą Rada Gminy [...] postanowiła przeznaczyć do sprzedaży w drodze przetargu nieograniczonego nieruchomości położone w miejscowości N. oznaczone jako działki nr ewid. 446/5 o pow. 2,0100 ha i nr ewid. 612/2 o pow. 2,9200, będące terenem po eksploatacji złóż kruszywa naturalnego. Podstawą prawną uchwały były przepisy art. 18 ust. 2 pkt 8 lit. a) u.s.g. oraz art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej zwana: u.g.n.). Wojewoda [...] wyjaśnił, że uchwałę otrzymał dnia 3 października 2012 r. Zapoznał się z wnioskiem, w którym Sołectwo [...] domagało się stwierdzenia nieważności uchwały jako naruszającej art. 48 ust. 2 u.s.g., a także protokołem z Zebrania Wiejskiego Sołectwa [...] z dnia 21 września 2012 r., w którym mieszkańcy sołectwa nie wyrazili zgody na sprzedaż nieruchomości. Przewodniczący Rady Gminy przedłożył informację, że działka nr 612/2 stała się mieniem Gminy [...] na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2001 r. nr [...]. Z kolei działka nr 446/5 stała się mieniem Gminy na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1992 r. nr [...] oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...]. W ocenie Wojewody [...] kontrolowana uchwała wymagała uzyskania zgody Zebrania Wiejskiego, co jednoznacznie wynika z art. 48 ust. 2 u.s.g. Zgodnie z nim rada gminy nie może uszczuplić dotychczasowych praw sołectw do korzystania z mienia bez zgody zebrania wiejskiego. Brak zgody skutkuje nieważnością uchwały, ponieważ świadczy o istotnym naruszeniu prawa. Uchwałą z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Rada Gminy [...] zdecydowała o wniesieniu na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Rozstrzygnięciu temu zarzuca naruszenie przepisów postępowania – art. 6, 8, 9 i 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej zwana: k.p.a.) poprzez wadliwe przyjęcie, że działki o nr 446/5 i 612/2 stanowią mienie gromadzkie. W ocenie Gminy [...] nieruchomości te nie wchodzą w skład takiego mienia i na ich zbycie nie jest wymagana zgoda zebrania wiejskiego. O tym, czy nieruchomości te stanowią mienie gromadzie decydowało to, czy miały one taki charakter przez rokiem 1990, czego Wojewoda nie rozstrzygnął. Wobec tego Gmina [...] sformułowała żądanie uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Powołując się na art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191) podał, że mienie gminne, o jakim mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, stało się z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym z mocy prawa mieniem gminy, na której obszarze było położone. Cytowany przepis odsyłał do art. 98 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139), w którym podtrzymano zasadę wyrażoną w art. 38 ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz. U. Nr 43, poz. 190) o nienaruszalności wszystkich mieszkańców gromad do przysługującego im dotychczas prawa własności użytkowania lub innego prawa rzeczowego. Z art. 98 ust. 2 wynika, że dotychczasowe mienie gromadzkie stało się mieniem gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozpoznając skargi nie jest związany ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez stronę wnioskami. Sąd rozpoznaje skargi w granicach danej sprawy. Skarga Gminy [...] podlega uwzględnieniu, a to oznacza, że objęty nią akt nadzoru podlega uchyleniu stosownie do treści art. 148 p.p.s.a. Podstawą uwzględnienia skargi jest naruszenie przez rozstrzygnięcie nadzorcze prawa, art. 48 ust. 2 w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 5 u.s.g. oraz art. 7 ust. 1 i ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W ocenie Sądu organ nadzoru wydał rozstrzygnięcie w sprawie, w której nie wyjaśnił w sposób dostateczny stanu faktycznego, zwłaszcza nie stwierdził jednoznacznie jaki charakter i status prawny mają nieruchomości objęte uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2012 r., nr [...]. Wojewoda [...] przyjmuje, że są one mieniem gminnym, do którego musi mieć zastosowanie art. 48 ust. 2 u.s.g. Zdaniem Sądu takie stanowisko nie znajduje oparcia w dowodach zebranych w postępowaniu nadzorczym. Organ w tym zakresie opiera się na wskazaniu podstawy nabycia tych nieruchomości w decyzjach komunalizacyjnych. Przy czym wskazuje, że ten wniosek znajduje oparcie w decyzji Wojewody [...] z 1992 r., decyzji Wojewody [...] z 2001 r. i decyzji Wojewody [...] z 2008 r. Z takim poglądem Sąd nie może się zgodzić. Ze wskazanych decyzji tylko ta z 2001 r. w uzasadnieniu odwołuje się do art. 7 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym (...) przy czym z jej podstawy prawnej wynika, że decyzja stwierdza nabycie mienia z mocy prawa na rzecz właściwej gminy, bo taki był sens nabycia własności przez gminy na podstawie wskazanego przepisu. Dla poprawnego ustalenia statusu działek objętych uchwałą, a więc przesądzenia, że są one mieniem gminnym, do którego ma być stosowany art. 48 ust. 2 u.s.g., należało wyjaśnić charakter tego mienia przez wejściem w życie ustawy o samorządzie terytorialnym). Mienie gminne sprzed tej ustawy z mocy prawa stawało się mieniem gminy. Zatem jakiekolwiek decyzje komunalizacyjne mogłyby rozstrzygać tylko tę kwestię, a nie przesądzają o charakterze jego mienia. Mienie gminne stało się w dniu 27 maja 1990 r. mieniem komunalnym właściwej gminy. Dopiero ta gmina stosownie do treści art. 7 ust. 3 przepisów wprowadzających przekazała takie mienie sołectwom utworzonym na obszarze dotychczasowych sołectw, które dysponowały wcześniej mieniem gminnym. Zatem jednoznaczne ustalenie, że uchwała objęta rozstrzygnięciem nadzorczym wydana została z naruszeniem art. 48 ust. 2 u.s.g. wymagało stwierdzenia, że działki w niej wskazane były przed 27 maja 1990 r. mieniem gminnym, że po tej dacie stały się mieniem komunalnym (gminnym) i że Gmina [...] te nieruchomości przekazała Sołectwu utworzonemu przez tę Gminę w miejsce dotychczasowego sołectwa, któremu przysługiwały uprawnienia do mienia gminnego, którego składnikami były właśnie wskazane działki. Brak takich ustaleń musi prowadzić do stwierdzenia, że rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało przedwcześnie, a więc narusza prawo. Z tego też powodu przyjąć trzeba, że zarzuty skargi są zasadne, gdy wskazują, że status prawny nieruchomości objętych uchwałą jest inny niż wskazuje Wojewoda. Nie ustalenie stanu prawnego nieruchomości nie pozwala jednoznacznie określić kręgu podmiotowego sprawy, a więc przesądzić czy sołectwo jest uczestnikiem postępowania. Mając na uwadze treść art. 148 p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie.