II SA/Rz 122/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący AWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lutego 2022 r. sprawy ze sprzeciwu B. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną sprzeciwem decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania B. S. uchyliło w całości decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jak wynika z akt sprawy, 7 października 2021 r. B. S. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką J. C., która legitymuje się orzeczeniem [...] Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] sierpnia 2012 r. wydanym na stałe. W orzeczeniu wskazano, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] czerwca 2012 r. Na podstawie przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, że J. C. jest wdową, pobiera emeryturę. Mieszka sama w odległości ok. 500 m od miejsca zamieszkania córki – B. S. J. C. wymaga specjalistycznego leczenia. [...]. J. C. ze względu na niepełnosprawność oraz wiek wymaga pomocy w codziennych czynnościach, do których należą: zabiegi higieniczne, kąpanie, mycie włosów, obcinanie paznokci, codzienna toaleta, czasami pomaganie w ubieraniu się, przygotowanie, rozdzielenie i podanie leków, sprzątanie, gotowanie, pranie, załatwianie spraw urzędowych oraz opieki lekarskiej. Opiekę nad matką sprawuje córka B. S., która nie podejmuje zatrudnienia, nie ma ustalonego prawa do żadnego świadczenia emerytalno - rentowego, a także nie ma ustalonego prawa do świadczeń opiekuńczych, jest rolnikiem i opłaca składki do KRUS. B. S. oświadczyła, że z dniem 1 października 2021 r. zaprzestała wykonywania prac w gospodarstwie rolnym w związku z podjęciem opieki nad matką. Na J. C. nikt inny nie ma ustalonego prawa do wcześniejszej emerytury, ani żadnego świadczenia opiekuńczego w Polsce oraz za granicą, jak również nie figuruje w innych jednostkach terenowych. Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ I instancji, po przytoczeniu treści art. 17, art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U.2020 poz. 111, dalej: u.ś.r.) stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 17 ust. 5 u.ś.r. uniemożliwiające przyznanie B. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji odniósł się do wyroku TK z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, zgodnie z którym art. 17 ust 1b u.ś.r. utracił moc w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Organ podkreślił, że TK swoim orzeczeniem nie wyeliminował wadliwego przepisu, pozostawiając jego zmianę ustawodawcy. W motywach orzeczenia TK podkreślił, że stwierdzenie niekonstytucyjności w tym przypadku nie kreuje prawa do żądania świadczenia dla opiekunów niepełnosprawnych osób dorosłych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Zdaniem Burmistrza, nie ma prawnej możliwości, aby organy administracji publicznej w ramach własnych kompetencji i zasady legalności działania, mogły bez ingerencji ustawodawcy, określić uwzględniając konieczność zachowania zasady równości w jakiej wysokości i na jakich zasadach mają przyznać świadczenia opiekuńcze wszystkim ubiegającym się o dane świadczenie, opiekunom dorosłych osób niepełnosprawnych. Burmistrz [...] odmówił przyznania B. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z powodu wystąpienia negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż wyrok TK nie zmienił sytuacji prawnej wnioskodawczyni. Zatem w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z wyjątkiem przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. niepełnosprawność powstała później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej i później niż do ukończenia 25 roku życia. Od powyższej decyzji B. S. złożyła odwołanie, w którym wskazała, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją. Wobec powyższego zawnioskowała o jej uchylenie i przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. S., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że materialno-prawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy u.ś.r. Organ odwoławczy po przytoczeniu treści art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1b u.ś.r. stwierdził, że TK wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 orzekł, że w zakresie w jakim przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Powyższe oznacza, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją RP i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Niedokonanie przez ustawodawcę zmiany treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. zgodnie z wyrokiem TK sprawił, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu od tej daty wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej - wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania, bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek badać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiającego uzyskanie tego świadczenia. Kolegium wyjaśniło, że w świetle art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia TK mając moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Oznacza to, że wiążą one wszystkich adresatów bez wyjątku, zatem powinny być one przez nich respektowane. Analiza przepisów Konstytucji RP oraz ich rozumienia przez TK prowadzi do wniosku, że wykonanie orzeczeń TK jest obowiązkiem prawodawcy ale także organów stosujących prawo. Źródłem tego obowiązku jest powszechnie obowiązująca moc orzeczeń wydawanych przez TK (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP) w związku z zasadami państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) oraz nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP). Wobec powyższego norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi wadliwą podstawę prawną, a wydana na takiej podstawie decyzja administracyjna musi być również uznana za wadliwą. Wadliwość ta może odpowiadać przesłance rażącego naruszenia prawa. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji niesłusznie oparł zaskarżoną decyzję na podstawie przepisu, który w związku z wejściem w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego został uznany za niezgodny z Konstytucją. Zdaniem Kolegium Burmistrz dokonał nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., czym doprowadził do wydania w niniejszej sprawie decyzji odmownej, co miało charakter co najmniej przedwczesny. Organ I instancji nie rozważył całości okoliczności faktycznych mających wpływ na przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, a decyzję oparł na przesłance negatywnej (art. 17 ust. 1b u.ś.r.), która nie mogła stanowić podstawy odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad chorym członkiem rodziny. Organ II instancji zalecił, aby organ I instancji ponownie rozpoznając niniejszą sprawę zastosował się do przedstawionej oceny prawnej, w szczególności zweryfikował w kontekście całokształtu okoliczności sprawy, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwzględnieniem wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. przedstawionej w niniejszej decyzji. W razie pozytywnej oceny organ I instancji jest zobligowany do przyznania B. S. wnioskowanego świadczenia. B. S. wniosła sprzeciw od w/w decyzji Kolegium z [...] grudnia 2021 r. nr [...], w którym zawnioskowała o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie jej wnioskowanego świadczenia wskazując, że w niniejszej sprawie zebrano wystarczający materiał dowodowy. Zdaniem sprzeciwiającej się Kolegium mogło samodzielnie wydać decyzję administracyjną. W odpowiedzi na sprzeciw SKO w [...] wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Zatem sąd administracyjny rozpatrując sprzeciw ogranicza się jedynie do oceny, czy ziściły się przesłanki, umożliwiające organowi odwoławczemu wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Ustawodawca wyłączył tym samym na tym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie art. 138 § 2a K.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wydanie zatem przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, który jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1375/15 – wszystkie przywołane orzeczenia dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe koreluje z treścią art. 136 ust. 1 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli więc organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdzi potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 K.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Zatem kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. II OSK II OSK 1427/16). Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydał decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. W sprawie nie zachodziły wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki, umożliwiające Kolegium uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W niniejszej sprawie organ I instancji, rozpoznając wniosek B. S. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego wydał decyzję o odmowie przyznania świadczenia błędnie uznając, że w sprawie nie została spełniona przesłanka wskazana w art. 17 ust. 1b u.ś.r. W orzeczeniu o przyznaniu matce Skarżącej znacznego stopnia niepełnosprawności nie wskazano daty powstania niepełnosprawności. Należy podkreślić, co w świetle spełnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. ma istotne znaczenie, że organ I instancji uznał, że spełnione są wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z wyjątkiem tej, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole, nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Kolegium rozpoznając odwołanie Skarżącej uznało, że organ I instancji niesłusznie oparł decyzje odmowną na podstawie przepisu, który został uznany za niezgodny z Konstytucją. Nieprawidłowa wykładnia art. 17 ust. 1b u.s.r. doprowadziła do wydania decyzji odmownej, co w ocenie Kolegium miało charakter przedwczesny. W dalszej kolejności Kolegium uznało, że organ I instancji nie rozważył całości okoliczności faktycznych, mających wpływ na przyznanie wnioskowanego świadczenia. W ocenie Sądu podane przez Kolegium uchybienia organu I instancji nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Nieprawidłowa wykładnia przepisu, jakiej dokonał organ I instancji nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W świetle treści art. 138 § 2 k.p.a. i przedstawionego powyżej rozumienia tego przepisu kwestia ta nie powinna budzić wątpliwości. Podobnie zarzut dotyczący braku rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych, nie uzasadnia wydania przez Kolegium decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Jak wynika z decyzji organu I instancji, Burmistrz dokonał oceny okoliczności faktycznych sprawy, gdyż stwierdził, że spełnione są wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia, za wyjątkiem tej, wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Ocena przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. była zaś wynikiem błędnej wykładni prawa materialnego a nie braków w ustaleniach faktycznych organu. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. ma służyć sanowaniu naruszeń w zakresie przepisów postępowania i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej jego części, gdy skorzystanie przez organ odwoławczy z możliwości uzupełniającego postępowania odwoławczego w ramach art. 136 k.p.a. nie jest możliwe z uwagi na istotne braki dowodowe postępowania pierwszoinstancyjnego. Zatem art. 138 § 2 k.p.a. podlega zastosowaniu, gdy organ I instancji nie dokonał ustaleń faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie Kolegium nie wskazało natomiast na braki w postępowaniu dowodowym, jeżeli chodzi o ustalenie okoliczności istotnych dla rozpoznania sprawy. Kolegium w zaleceniach nie przedstawiło, w jakim zakresie organ I instancji powinien uzupełnić postępowanie wyjaśniające, jak również nie wykazało, by braki w ustaleniach faktycznych miały charakter znaczący. Kolegium zarzuciło natomiast organowi I instancji brak rozważenia całości okoliczności faktycznych. Rozważenia i oceny okoliczności faktycznych może i powinien dokonać organ II instancji w sytuacji, gdy okoliczności te zostały ustalone. Należy bowiem przypomnieć, że działalność orzecznicza organów odwoławczych, w tym Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, nie sprowadza się do kasatoryjnej kontroli rozstrzygnięć organów I instancji. Organ odwoławczy w ramach zasady dwuinstancyjności postępowania, zawartej w art. 15 k.p.a., jest obowiązany w pierwszej kolejności rozpoznać sprawę ponownie, korzystając z dostępnych środków dowodowych w ramach uzupełniającego postępowania odwoławczego. Dopiero gdy uzupełnienie postępowania dowodowego nie jest możliwe, zachodzą podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wskazał więc, by w toku postępowania należało wyjaśnić konkretne okoliczności sprawy, czy też by zachodziły wątpliwości co do ustalonego stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu Kolegium nie wykazało więc, by zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Należy wskazać, że w toku postępowania przed organem I instancji zgromadzono stosowne dokumenty (w tym orzeczenie o stopniu niepełnosprawności matki Skarżącej i akt zgonu jej męża), jak również oświadczenia Skarżącej i przeprowadzono wywiad środowiskowy. Z materiału dowodowego wynikało, że Skarżąca jest córką podopiecznej J. C. a więc ciąży na niej obowiązek alimentacyjny wobec matki. Wywiad środowiskowy potwierdził fakt sprawowania opieki przez B. S., jak również, że matka skarżącej wymaga pomocy w codziennej egzystencji. Skarżąca zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego i złożyła oświadczenia na okoliczność braku negatywnych przesłanek do przyznania świadczenia, wymienionych w art. 17 ust. 5 u.ś.r. W orzeczeniu o przyznaniu matce skarżącej znacznego stopnia niepełnosprawności stwierdzono, że wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wobec ustalonych przez organ I instancji ww. okoliczności sprawy Kolegium powinno było więc wydać decyzję merytoryczną w sprawie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W razie powstania wątpliwości co do okoliczności faktycznych, Kolegium ma możliwość uzupełnienia postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. Mając na względzie wyżej przedstawione okoliczności należało uznać, że Kolegium wydało zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. W związku z powyższym Sąd uwzględnił sprzeciw i zaskarżoną decyzję uchylił na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a.