II SA/Rz 1225/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Magdalena Józefczyk Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...]. II SA/Rz 1225/19 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi E.Z. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] września 2019 r. nr [...] dotycząca odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z 6 maja 2019 r. E.Z. wystąpiła do Burmistrza Miasta i Gminy N. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką C.O. (ur. [...] października 1933 r.), która orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnoprawności w J. z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] została zaliczona na stałe do znacznego stopnia niepełnoprawności ze wskazaniem, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, przy czym ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 15 marca 2019 r. Burmistrz decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] - wydaną m.in. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: K.p.a.), art., art. 17 i art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm., dalej: u.ś.r.) - odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad C.O. Jako powód odmowy – mimo sprawowania przez wnioskodawczynię opieki nad matką - wskazał brak spełnienia warunku do przyznania świadczenia wynikającego z braku możliwości ustalenia, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej – jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W odwołaniu E.Z. zakwestionowała decyzję Burmistrza, wskazując, że opiekuje się niepełnosprawną matką, która nie może samodzielnie funkcjonować. Kolegium po rozpatrzeniu odwołania - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 17 ust. 1, 1a i 5 pkt 1b u.ś.r. – wskazaną na wstępie decyzją z [...] września 2019 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu – analizując ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - wyjaśniło, że wg art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Wskazując na tę regulację Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji co do podstaw odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na brak możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki. Wg SKO, przyznanie odwołującej wnioskowanego świadczenia naruszałoby przywołany wyżej przepis art. 17 ust. 1b pkt 1 u.ś.r. Kolegium wskazało, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem wydanym w sprawie K 38/13 orzekł o jego niezgodności z Konsytuacją w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności; wg Trybunału, nie znajduje konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowanie ustawowe grupy osób dorosłych sprawujących opiekę nad osobami niepełnosprawnymi w zależności od tego, w jakim wieku powstała u podopiecznego niepełnosprawność. Zdaniem Kolegium, mimo podjęcia przez TK powołanego wyroku, norma prawna wyrażona w art. 17 ust. 1b pkt 1 u.ś.r. nadal pozostaje w mocy i stanowi przeszkodę dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zarówno bowiem SKO jak i Burmistrz są jedynie organami administracji stosującymi obowiązujące rozwiązania prawne, a nie je tworzącymi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję SKO z [...] września 2019 r. E.Z. wyjaśniła, że w kwietniu 2018 r. skończyła się jej umowa o pracę i ze względu na pogorszenie stanu zdrowia matki nie podejmowała nowej pracy. Mama ma 86 lat, pobiera emeryturę w wysokości 1400 zł i cierpi na wiele schorzeń, nt. których wszystkie informacje znajdują się w dokumentacji medycznej stanowiącej podstawę przyznania jej znacznego stopnia niepełnosprawności. Po urodzeniu ośmiorga dzieci, przepracowaniu 40 lat i opiece nad chorym na stwardnienie rozsiane mężem który zmarł 29 lat temu mama nie jest sprawna i zdrowa. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Przedmiotem zaskarżonej decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jest odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Stosując wskazane wyżej kryteria kontroli Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno decyzja organu II jak i I instancji została podjęta z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego, co wyklucza uznanie prawidłowości zawartych w nich rozstrzygnięć. Materialnoprawną podstawę tych decyzji stanowiły przepisy u.ś.r. Zgodnie z jej art. 17 ust. 1, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do powyższego nie budzi wątpliwości, że skarżąca i jej matka w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego spełniały przesłanki o jakich mowa w ust. 1 pkt 4 tego artykułu, tj. na wnioskodawczyni jako córce C.O. ciążył obowiązek alimentacyjny, nie podejmowała ona zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, która orzeczeniem z [...] kwietnia 2019 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności datowanego od 15 marca 2019 r. (bez możliwości ustalenia od kiedy niepełnosprawność istnieje), ze wskazaniem dotyczącym m.in. konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. U podstaw odmowy przyznania wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego znalazła się jednak regulacja zawarta w art. 17 ust. 1b u.ś.r., zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy na gruncie obowiązujących przepisów u.ś.r. uzależniających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od czasu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, tj. do 18 lub w przypadku nauki w szkole lub w szkole wyższej do 25 roku życia, opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli niepełnosprawność dorosłej osoby która pozostaje pod jego opieką powstała później niż przed ukończeniem 18 roku życia (25 w sytuacji kontynuowania nauki). W ocenie Sądu, pogląd organu I i II instancji co do niezbędności spełnienia wymogu powstania znacznego stopnia niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia przez nią odpowiednio 18 lub 25 roku życia nie jest prawidłowy. W tym zakresie należy podzielić stanowisko SKO, że TK wydanym 21 października 2014 r. wyrokiem o sygn. K 38/13 (wszedł on w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r., poz. 1443) stwierdził, że w zakresie w jakim przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Jak wynika z uzasadnień wydanych w sprawie decyzji, orzekające organy administracji jednak w ogóle nie wzięły tego wyroku pod uwagę (organ I instancji), bądź dokonały błędnej interpretacji jego skutków dla stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. (organ II instancji). Skoro bowiem na mocy tego wyroku stwierdzona została we wskazanym zakresie niezgodność powyższego przepisu z Konstytucją, to okoliczność ta jako rzutująca na sytuację prawną opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych nie może zostać pominięta przy ubieganiu się przez nie o świadczenie pielęgnacyjne; w tym zakresie do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego mimo braku spełnienia kryterium wieku powstania niepełnosprawności u osoby nad którą sprawowana jest opieka nie jest niezbędne uprzednie dokonanie stosownych zmian ustawodawczych. Problemy ze stosowaniem art. 17 ust. 1b u.ś.r. wynikają przede wszystkim z rozbieżności pomiędzy sentencją orzeczenia wyroku Trybunału w której uznano przepis ten za niekonstytucyjny (w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności), a uzasadnieniem wyroku w którym wywiedziono, że nie utracił on mocy (tj. że skutkiem wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa, lecz obowiązek podjęcia działań ustawodawczych w celu poprawienie stanu prawnego, co należy wyłącznie do ustawodawcy). Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd ukształtowany w doktrynie i orzecznictwie sądowym, że w takim przypadku pierwszeństwo należy przyznać rozstrzygnięciu zawartemu w sentencji orzeczenia TK. Zgodnie m.in. z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2017 r. I OSK 1079/17 (LEX nr 2426244), sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu prawa, dlatego nie mogą się uchylić od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia. Uzasadnienie nie stanowi bowiem treści rozstrzygnięcia, jak również nie zastępuje go. Zawiera jedynie argumentację mającą przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem, dlatego brak jest podstaw prawnych do uznania, aby stanowiło w jakimkolwiek zakresie uzupełnienie rozstrzygnięcia. Uznanie zatem przez Trybunał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodnego z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, oznacza, że stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, od dnia 23 października 2014 r. tj. od daty ogłoszenia w Dzienniku Ustaw orzeczenie TK weszło w życie i od tej daty okoliczność ta nie może zostać pominięta przy ustalaniu zakresu normatywnego art. 17 ust. 1b u.ś.r. Przedmiotowy wyrok jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. Wyrok ten nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji w postaci utraty mocy obowiązującej całego zakwestionowanego aktu normatywnego albo jego jednostki redakcyjnej (w niniejszym przypadku całego przepisu art. 17 ust. 1b), a jedynie wywodzonej z danego przepisu określonej normy prawnej. Wyrok TK z 21 października 2014 r. odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób niż wskazane w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Ponieważ przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie został dotychczas znowelizowany ani uchylony, skutkuje to koniecznością takiej jego wykładni, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Dokonując takiej w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy więc stwierdzić, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis ten jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Utracił on jednak przymiot konstytucyjności w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później i względem nich oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiającego uzyskanie tego świadczenia (por. m.in. wyroki NSA z 11 lipca 2017 r. I OSK 1600/16 - LEX nr 2376723, z 14 czerwca 2017 r. I OSK 2920/16 - LEX nr 2326429, z 26 maja 2017 r. I OSK 479/16 - LEX nr 2328756, z 20 kwietnia 2017 r. I OSK 2593/16 - LEX nr 2332965, z 2 marca 2017 r. I OSK 2407/16 - LEX nr 2282068, z 14 grudnia 2016 r. I OSK 1614/16 - LEX nr 2190248). Chociaż Trybunał w uzasadnieniu wydanego wyroku wskazał, że skutkiem jego wejścia w życie nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa, w aktualnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b, której niekonstytucyjność została stwierdzona. Trybunał nie skorzystał bowiem z możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej derogowanej części tego przepisu (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP), co oznacza, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata domniemania konstytucyjności przez art. 17 ust. 1b we wskazanym zakresie z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw (23 października 2014 r.). Niedokonanie przez ustawodawcę zmiany treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. zgodnie ze stanowiskiem TK powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu od tej daty wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej - wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 u.ś.r., która z tym dniem została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Dokonując zatem odmiennej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. orzekające w sprawie organy administracji wydały rozstrzygnięcie w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną i z naruszeniem art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Podsumowując, zastosowanie w sprawie przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w sposób w jaki uczyniły to organy prowadziłoby do niedopuszczalnego ukształtowania sytuacji prawnej skarżącej w postaci odmowy przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, co w świetle zebranego materiału dowodowego należało uznać za nieuprawnione. Błędna wykładnia wskazanego przepisu skutkowała koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego tak zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania dla organów administracji wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań odnoszących się do stosowania normy art. 17 ust. 1b u.ś.r. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy uwzględnią w tym zakresie stanowisko zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku i rozpatrując wniosek skarżącej - stosownie do sentencji opisanego wyroku TK - ocenią spełnienie przez nią warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. która została uznana za niekonstytucyjną, a więc z pominięciem kryterium wieku powstania niepełnosprawności osoby pozostającej pod jej opieką.