II SA/Rz 1229/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur-Selwa WSA Paweł Zaborniak Protokolant Anna Zięba-Drymajło po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi G. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia -skargę oddala- Przedmiotem skargi G. C. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej: "SKO [...]" lub "Kolegium") z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, którą wydano w następującym stanie sprawy; Podaniem z dnia 21 lutego 2013 r. A. Sp. z o.o. (dalej: "inwestor" lub "Spółka") zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn.: Budowa Centrum Handlowego [...] na działkach o nr ewid. 3245, 3246, 3248, 1535/5, 1550/5, 1552/3, 1553/4, 1556/3, 1558/6, 1561/6, 1564/11, 1568/11, 1569/7, 1572/5, 1573/12, 1578/5, 1579/6, 1585/4 i 1586/4. W opinii z dnia 19 marca 2013 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Nadzoru Sanitarnego [...] stwierdził konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska [...] w opinii z dnia 5 czerwca 2013 r. stwierdził, że potrzeba taka nie zachodzi. Wobec powyższego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Prezydent Miasta [...] stwierdził, że nie nałoży na inwestora obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z kolei decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. Organ I instancji w opisanej decyzji wyjaśnił, że planowane przez Spółkę przedsięwzięcie należy to takich, dla których może być wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, ponieważ zostało wymienione w § 3 ust. 1 pkt 54 i 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397). Wprawdzie inspektor sanitarny opowiedział się na koniecznością przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, to jednak bardziej przekonujące okazało się stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...]. Inspektor sanitarny w swojej opinii nie uwzględnił bowiem proponowanych przez inwestora rozwiązań ograniczających wpływ przedsięwzięcia na środowisko, w tym dotyczących stanu wód, które gwarantować będą, że planowana inwestycja nie będzie uciążliwa dla środowiska, a zasięg oddziaływania powinien ograniczyć się do terenu inwestycji. W pobliżu terenu inwestycji znajduje się oczyszczalnia ścieków, natomiast zabudowa mieszkaniowa w odległości około 250 m. Teren ten objęty jest Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru Przemysłowo-Usługowego w rejonie Miejskiej Oczyszczalni Ścieków [...] zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] września 2009 r., a planowane przedsięwzięcie jest zgodne z jego postanowieniami. Charakterystyka inwestycji stanowi załącznik do decyzji. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli M. G. mający reprezentować również 44 osoby wymienione w załączniku do odwołania, a także w odrębnym piśmie P. B., A. G., S. B., J. E., G. C. i K. N. W piśmie z dnia 26 sierpnia 2013 r. SKO [...] wezwało M. G., a także za jego pośrednictwem pozostałe 44 osoby określone przez niego jako wnoszące odwołanie, do podpisania odwołania, określenia decyzji, której dotyczy, oraz określenia naruszenia interesu prawnego przez każdego z odwołujących się zaskarżoną decyzją, w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia podania bez rozpatrzenia. Wezwanie o podpisanie odwołania skierowano również do P. B., A. G., S. B., J. E., G. C. i K. N. Z kolei Zarząd Okręgu Ligii Ochrony Przyrody [...] wezwano do sprecyzowania pisma z dnia 26 lipca 2013 r. poprzez określenie, czy stanowiło ono odwołanie od decyzji oraz jego podpisanie przez uprawnione osoby. W odpowiedzi na powyższe P. B., A. G., S. B., J. E., G. C. i K. N. podpisali odwołanie. Stanowisko wyrazili również M. G., A. C., M. Ż., L. C., S. C., A. B., K. S. i G. C.. Z kolei w piśmie z dnia 4 września 2013 r. Zarząd Okręgu Ligii Ochrony Przyrody [...] podał, że ww. pisma nie należy traktować jako odwołania. Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. nr [...], SKO [...], działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) dalej zwana: "Kpa", stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez K. N., P. B., A. G., S. B., J. E. i G. C.. Z kolei w piśmie z dnia 17 września 2013 r. zawiadomiło grupę 37 osób, które nie udzieliły odpowiedzi na wezwania skierowane do nich za pośrednictwem M. G., o pozostawieniu odwołań bez rozpatrzenia z powodu nieuzupełnienia w wyznaczonym terminie braków formalnych podania. Natomiast opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...], SKO [...] umorzyło postępowanie odwoławcze dotyczące odwołania wniesionego przez G. C., K. S., A. B., S. C., M. G., L. C., M. Ż. i A. C. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. W ocenie organu odwoławczego ww. nie mieli przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. Interes prawny, o którym mowa w powołanym przepisie, wywodzi się bowiem z prawa materialnego i odnosi się bezpośrednio do sytuacji prawnej danego podmiotu. Musi on być indywidualny, konkretny, osobisty, własny i aktualny, dający się obiektywnie stwierdzić. W postępowaniu w sprawie wydania decyzji środowiskowej podstawowym kryterium pozwalającym uznać właściciela sąsiedniej do terenu inwestycji nieruchomości za stronę postępowania jest ustalenie, że planowana inwestycja może oddziaływać na taką nieruchomość. Tymczasem żaden z odwołujących się nie posiada swojej nieruchomości w pobliżu terenu inwestycji. Natomiast oddziaływanie inwestycji ma nie wykraczać poza teren, na którym przewidziano ją do realizacji. Z decyzją Kolegium nie zgodzili się G. C., A. B., A. C., K. S., L. C., M. G., M. Ż. i S. C., którzy zaskarżyli ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Decyzji tej zarzucili naruszenie art. 28 Kpa poprzez niesłuszne ustalenie, że nie przysługuje im status strony postępowania w sytuacji, kiedy posiadają interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, ponieważ realizacja planowanej inwestycji będzie oddziaływać na mieszkańców miasta, w tym skarżących. Świadczyć ma o tym treść opinii inspektora sanitarnego. Dlatego mają prawo domagać się weryfikacji takiej decyzji. Skarżący domagają się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego merytorycznego rozpatrzenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargi SKO [...] wniosło o ich oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2014 r. Sąd odrzucił skargi A. B., A. C., K. S., L. C., M. G., M. Ż. i S. C. z uwagi na nieuiszczony przez nich wpis sądowy. W piśmie procesowym z dnia 23 lipca 2014 r. Spółka wniosła o oddalenie skargi G. C., podzielając stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) dalej zwana "Ppsa". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 Ppsa, sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kpa lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 Ppsa). Tak przeprowadzona kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadami, które uzasadniałyby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Kontroli sądu poddano decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego w sprawie dotyczącej określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W ocenie organu odwoławczego wymienieni odwołujący się nie mieli przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. Dlatego też zachodziła konieczność umorzenia zainicjowanego przez nich postępowania odwoławczego, stosownie do art. art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Odmiennego zdania był skarżący G. C., który źródeł swojego interesu prawnego upatrywał w możliwości oddziaływania planowanej inwestycji "na mieszkańców miasta". Oś sporu pomiędzy stronami sprowadzała się zatem do ustalenia, czy SKO [...] prawidłowo oparło rozstrzygnięcie na przepisach art. 138 § 1 pkt 3 i art. 28 Kpa i odmówiło odwołującemu się - i innym wymienionym w rozstrzygnięciu osobom - przymiotu strony, czy też niezasadnie uchyliło się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy, stosownie do art. 15 Kpa. Postępowanie administracyjne prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227). Dotyczyło ono oceny oddziaływania planowanego przez Spółkę przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przeprowadzenie takiej oceny jest wymagane przy przedsięwzięciach mogących, zawsze albo potencjalnie, znacząco oddziaływać na środowisko, których rodzaje określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), wydane na mocy art. 60 cyt. ustawy. Przepisy powołanej ustawy zasadniczo nie określają kręgu stron analizowanego postępowania (poza przypadkiem odnoszącym się do organizacji społecznych – zob. art. 44, czy podmiotu inicjującego postępowanie – zob. art. 72 ust. 4 i 73 ust. 1, art. 72a, art. 76 ust. 2, art. 87). Regulują natomiast zagadnienie udziału zainteresowanych osób (społeczeństwa – zob. art. 33 i n. oraz art. 79 ust. 1) w podejmowaniu niektórych decyzji wydawanych na jej podstawie, umożliwiając im składanie uwag i wniosków. Nie jest to jednak równoznaczne z przyznaniem każdemu uprawnionemu do złożenia uwagi i wniosku prawa uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony, ponieważ to, kto w takiej roli procesowej może występować w takich postępowaniach wynika z treści art. 28 Kpa. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Aby zatem wziąć udział w postępowaniu w sprawie dotyczącej wydania decyzji środowiskowej niezbędne jest legitymowanie się interesem prawnym. Źródłem interesu prawnego (obowiązku) zazwyczaj są przepisy prawa materialnego. Dla ustalenia jego istnienia niezbędne jest wskazanie konkretnej podstawy prawnej, z której ma wynikać. Legitymowanie się nim oznacza, że na podstawie określonej regulacji normatywnej można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2013 r. sygn. I OSK 2226/12; wyrok z 24 marca 2009 r. sygn. I OSK 442/08). Nie jest natomiast wystarczające powołanie się na fakt np. bycia członkiem określonej społeczności lokalnej, na obszarze której przewidziano realizację inwestycji. Wyłącznie taka okoliczność może bowiem co najwyżej świadczyć o interesie faktycznym, a nie prawnym. W niniejszej sprawie konieczne zatem było przede wszystkim ustalenie obszaru oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, a następnie dokonanie oceny, czy granice tego odziaływania wykraczają poza teren inwestycji ingerując w prawa (obowiązki) innych niż inwestor podmiotów (por. art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...)). W przypadku ustalenia przez organ prowadzący postępowanie braku u danej osoby aspirującej do uczestniczenia w postępowaniu w charakterze strony interesu prawnego obowiązany jest on, w zależności od etapu postępowania, odmówić jego wszczęcia na mocy art. 61a § 1 Kpa (gdyby żądanie pochodziło od takiej osoby) albo umorzyć postępowanie w pierwszej instancji na podstawie art. 105 § 1 Kpa (w przypadku ustalenia takiej okoliczności w toku prowadzonego przez siebie postępowania). Natomiast jeżeli doszło do zainicjowania postępowania odwoławczego przez osobę nie mającą statusu strony postępowania, wówczas organ odwoławczy obowiązany jest umorzyć takie postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. OPS 16/98; wyrok NSA z 18 maja 2012 r. sygn. I OSK 1091/12; orzeczenia dostępne na stronie internetowej: "www.orzeczenia.nsa.gov.pl"). W myśl bowiem art. 127 § 1 Kpa, odwołanie może wnieść jedynie strona postępowania, które to pojęcie zdefiniowano w art. 28 Kpa. Mając na względzie przedstawione okoliczności uznać należało, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, choć z akt sprawy nie wynika, aby Kolegium podejmowało próbę ustalenia, czy odwołujący się są np. właścicielami sąsiednich nieruchomości przyjmując jedynie, że obszar oddziaływania inwestycji nie wykracza poza teren, na którym planuje się jej realizację, a żaden z odwołujących się nie jest "sąsiadem dla terenu objętego wnioskiem". Jednak nadesłane na żądanie Sądu wypisy z rejestru gruntów wykazały prawidłowość przyjętych ustaleń, a przez to również rozstrzygnięcia. Stwierdzone uchybienie nie miało zatem istotnego wpływu na wynik sprawy. Osoby, które wniosły odwołania, jak wynika z analizy akt sprawy, w tym wypisów z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej oraz opisu planowanej inwestycji, nie legitymowały się interesem prawnym, a zatem nie przysługiwał im status strony postępowania. Przede wszystkim skarżący (jak i pozostali odwołujący się) nie był właścicielem nieruchomości w pobliżu terenu inwestycji, a jego miejsce zamieszkania jest oddalone od tego obszaru. Obszar oddziaływania inwestycji nie narusza więc jego praw, których zresztą sam nie konkretyzuje. Powołanie się w skardze wyłącznie na fakt pozostawania członkiem społeczności lokalnej (mieszkańcem miasta, na terenie którego planowane jest przedsięwzięcie) świadczy o istnieniu wyłącznie interesu faktycznego, a nie prawnego po jego stronie (podobnie jak pozostałych odwołujących się). Jak słusznie stwierdziło SKO [...], protesty, postulaty i oczekiwania mieszkańców, jeżeli nie znajdują oparcie prawnego, nie stanowią przeszkody do realizacji danej inwestycji. Z tych względów kontrolowaną decyzję uznać należało za prawidłową. Dodatkowego wyjaśnienia wymaga, że bez względu na ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia, skarżący legitymował się jednak interesem prawnym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ w ten sposób domagał się oceny legalności skierowanej do niego decyzji administracyjnej. W tym przypadku źródłem posiadanego interesu prawnego – na potrzeby postępowania sądowoadministracyjnego, są przepisy proceduralne, w tym art. 32 w zw. z art. 50 § 1 Ppsa w zw. z art. 107 § 1 Kpa. Podmiot, któremu odmówiono uznania statusu strony postępowania administracyjnego (do którego skierowano decyzję umarzającą postępowanie), może wystąpić we własnej sprawie z żądaniem dokonania przez sąd administracyjny oceny zgodności przedmiotu zaskarżenia z obiektywnym porządkiem prawnym (por. wyrok NSA z 8 września 2009 r. sygn. II GSK 22/09). Z podanych względów, na podstawie art. 151 Ppsa, orzeczono o oddaleniu skargi.