I OSK 442/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia WSA del. Arkadiusz Despot - Mładanowicz Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Związku Działkowców - Okręgowego Zarządu Śląskiego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1447/07 w sprawie ze skargi Polskiego Związku Działkowców na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie uwłaszczenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 4 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1447/07, oddalił skargę Polskiego Związku Działkowców na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie uwłaszczenia. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), § 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.), stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem [...] grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe Kopalnia Węgla Kamiennego "[...]" w J., zwane dalej "[...]", prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego numerami działek: [...],[...],[...],[...] i [...] oraz nabycie własności budynku "Domu Działkowca" położonego na działce nr [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd Śląski w Katowicach, w którym podniósł, że na przedmiotowych gruntach istnieje Rodzinny Ogród Działkowy (poprzednio Pracowniczy Ogród Działkowy) "[...]" powstały w 1982 r. i że na mocy art. 204 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przysługuje mu roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego do gruntu oraz o przeniesienie własności znajdujących się na nim budynków, urządzeń i lokali. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], postępowanie odwoławcze umorzył. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że uwłaszczenie na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosi się do stanu prawnego istniejącego w dniu [...] grudnia 1990 r. i dotyczy państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej, posiadających w zarządzie grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub gminy. Decyzja uwłaszczeniowa ma charakter deklaratoryjny i stwierdza przekształcenie istniejącego w dniu [...] grudnia 1990 r. prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego do gruntu oraz prawo własności budynków, urządzeń i lokali. [...] Spółka Węglowa S.A. Kopalnia Węgla Kamiennego "[...]" w J. następca prawny KWK "[...]" w J., wystąpiła wnioskiem z dnia [...] stycznia 2002 r. o uwłaszczenie wyżej oznaczonymi działkami. Ustalono, że działki te stanowiły w dniu [...] grudnia 1990 r. własność Skarbu Państwa i pozostawały w zarządzie KWK "[...]", co wynika z odpisu z księgi wieczystej KW nr [...]. Zgodnie z § 4 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. odpis z księgi wieczystej stanowi dowód istnienia prawa zarządu. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu Minister Budownictwa stwierdził, że prawo ogrodu działkowego do gruntu mogło powstać wyłącznie na podstawie decyzji wydanej w trybie art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12, poz. 58 ze zm.), bądź też na podstawie art. 39 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.). Stanowisko takie zostało potwierdzone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2004 r. sygn. akt I SA/Wa 2053/02, a także przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 312/05. Z akt nie wynika, aby na podstawie ww. przepisów była wydana stosowna decyzja na rzecz ogrodu działkowego; również odwołujący się nie wskazuje na taką decyzję. Faktyczne korzystanie z gruntu nie jest równoznaczne z ustanowieniem prawa użytkowania i nie stanowi o prawach do gruntu. Nie daje to odwołującemu się uprawnień strony. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu Śląskiego w Katowicach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podniesiono zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że skarżący nie jest stroną postępowania, mimo iż zaskarżona decyzja Wojewody Śląskiego dotyczy gruntu, do którego przysługuje mu tytuł prawny. W uzasadnieniu skargi wskazano, że interes prawny pojmowany jest w doktrynie jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Chodzi o interes prawny szeroko pojmowany, tzn. chroniony prawem podmiotowym. Wyrażany jest również pogląd, że stroną jest każdy, kto twierdzi wobec organu administracyjnego, że postępowanie administracyjne dotyczy jego interesu prawnego. Skarżący ma zatem interes prawny w wydaniu przedmiotowej decyzji, gdyż decyzja ta narusza jego prawa. Podniósł, iż przysługuje mu ograniczone prawo rzeczowe w postaci użytkowania nieruchomości, skuteczne wobec osób trzecich. Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" istniał na przedmiotowym terenie od 1982 r. W dniu [...] grudnia 1990 r. PZD był użytkownikiem gruntów i zgodnie z art. 204 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przysługuje mu roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego i o przeniesienie własności znajdujących się na nim budynków i innych urządzeń. Przesądza to o tym, że posiada on przymiot strony. Minister Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. prawo do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje stronie, a więc osobie, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie (art. 28 K.p.a.). Ustalenie interesu prawnego osoby składającej odwołanie jest pierwszą czynnością organu odwoławczego, warunkującą prowadzenie postępowania odwoławczego i wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. jest kategorią prawną i najogólniej rzeczywiście rozumiany jest jako istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Jednak interes prawny musi wynikać z określonego przepisu prawa odnoszącego się do sytuacji prawnej danego podmiotu i z którego dla danego podmiotu wynikają określone uprawnienia lub obowiązki prawne. W ocenie Sądu pierwszej instancji roszczenie o nabycie prawa użytkowania wieczystego przewidziane w art. 204 ustawy o gospodarce nieruchomościami takiego uprawnienia po stronie skarżącego nie stwarza, zwłaszcza, że warunkiem skuteczności tego roszczenia jest wykazanie się prawem użytkowania gruntu. Skarżący zaś takim prawem, ustanowionym w przewidzianym prawem trybie, się nie legitymuje. Nie wskazał bowiem tytułu, na podstawie którego doszło do nabycia omawianego prawa. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż z treści znajdującej się w aktach administracyjnych księgi wieczystej KW [...] wynika, że w dniu [...] grudnia 1990 r. prawo zarządu i użytkowania do przedmiotowych działek przysługiwało KWK "[...]". Interes prawny Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu Śląskiego w Katowicach w sprawie o uwłaszczenie Kopalni nie może natomiast wynikać z samego faktu powstania i funkcjonowania na przedmiotowym gruncie ogrodu działkowego, ani z poniesionych na nim nakładów. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że skoro skarżący nie legitymował się uprawnieniem strony, to nie przysługiwało mu prawo wniesienia odwołania, a to z kolei skutkowało wydaniem przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Z tych względów, Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd Śląski w Katowicach i zaskarżając go w całości podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przepisu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że skarżący nie legitymuje się uprawnieniami strony w postępowaniu uwłaszczeniowym, dotyczącym gruntu będącego w jego posiadaniu skarżącego, a w konsekwencji nieuwzględnienie skargi. Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej zarzucił, iż Sąd pierwszej instancji nie wskazał, jakie przepisy prawa, decydują o tym, kto może wystąpić w postępowaniu uwłaszczeniowym w charakterze strony. Zdaniem skarżącego, trudno przyjąć, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami wykluczają możliwość obrony przez skarżącego przysługujących mu do gruntu uprawnień, która ta obrona może być podjęta tylko wówczas, gdy skarżący wystąpi w sprawie w charakterze strony. W przekonaniu skarżącego organ odwoławczy naruszył art.28 K.p.a. poprzez uznanie, że nie jest on stroną postępowania, a w konsekwencji art.138 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, gdyż zgodnie z utrwaloną doktryną, przepis ten znajduje zastosowanie, gdy postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe. Natomiast, nawet przy przyjęciu przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja Wojewody Śląskiego była prawidłowa nie czyni to bezprzedmiotowym postępowania odwoławczego wszczętego przez stronę o sprzecznych interesach w tej sprawie. Organ odwoławczy, mógł co najwyżej, będąc przekonany o właściwości decyzji, utrzymają w mocy. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy nie był uprawniony z zamkniętego katalogu rozstrzygnięć przewidzianych w art.138 K.p.a. zastosować rozstrzygnięcie sprowadzające się do umorzenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. W tej sprawie skargę kasacyjną oparto wyłącznie na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że skarżący nie legitymuje się uprawnieniem strony w postępowaniu uwłaszczeniowym. Istota tej sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy Polskiemu Związkowi Działkowców Okręgowemu Zarządowi Śląskiemu w Katowicach przysługiwał przymiot strony postępowania w sprawie uwłaszczenia kopalni i był on uprawniony do złożenia odwołania w tej sprawie. Zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. jest niezasadny. Stosownie do powołanego przepisu strona jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania (wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1993 r. I SA 1719/92, OSP 1994 nr 10, poz. 199). Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Przy tym przyjmuje się, że podmiot ma interes prawny w konkretnym postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem tego właśnie postępowania istnieje – uzasadnione z treścią normy prawa materialnego – realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go bezpośrednio "zainteresowanym" w tym postępowaniu i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony (wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r. II GSK 163/2006. Statusu strony w postępowaniu administracyjnym nie może zatem uzyskać podmiot, który ma wyłącznie interes faktyczny w rozstrzygnięciu danej sprawy, niepoparty żadnymi przepisami prawa, mogącymi stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia przez organ administracji stosownych czynności w tej sprawie. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż ze znajdującej się w aktach administracyjnych księgi wieczystej Kw [...] wynika, że prawo zarządu i użytkowania do przedmiotowych działek w dniu [...] grudnia 1990 r. przysługiwało Kopalni Węgla Kamiennego "[...]" w J. Natomiast skarżący nie wykazał aby legitymował się tytułem prawnym do tego gruntu, zaś Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że sam fakt powstania i funkcjonowania na tym gruncie ogrodu działkowego nie stanowi podstawy do uznania, iż posiada on interes prawny, o którym mowa w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Niezrozumiały jest natomiast zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Przypomnieć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98, ONSA 1999/4/119 wyjaśnił już, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy i podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.