II SA/Rz 1234/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2025 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 22 lipca 2024 r. nr SKO 4121.31.2024 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania – skargę oddala – Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 22 lipca 2024 r. nr SKO.4121.31.2024, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Wydanie zaskarżonego postanowienia poprzedzało postępowanie o następującym przebiegu: Decyzją z [...] października 2019 r. nr [...] Starosta Powiatu [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") cofnął HK (dalej: "skarżący") uprawnienia do kierowania pojazdami. Z nadesłanych akt administracyjnych wynika, że skarżący nie wniósł odwołania od ww. decyzji i stała się ona ostateczna. Wnioskiem z 22 listopada 2022 r. skarżący zwrócił się do Starosty o wznowienie postępowania w dwóch sprawach: zakończonej wydaniem przez Starostę decyzji z [...] maja 2019 r. nr [...] o skierowaniu skarżącego na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami kategorii A, B, T oraz zakończonego wydaniem przez Starostę decyzji z [...] października 2019 r. nr [...] o cofnięciu uprawnień kategorii A, B, T. Jako podstawę żądania skarżący wskazał art. 145 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 145 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572) – dalej: "k.p.a.". Postanowieniem z [...] marca 2023 r. nr [...] Starosta wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją z 14 października 2019 r. o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. Decyzją z [...] lipca 2023 r. nr [...] Starosta odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] października 2019 r. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z 30 sierpnia 2023 r. nr SKO.4121.27.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu uchyliło ww. rozstrzygniecie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Prawomocnym wyrokiem z 7 lutego 2024 r. II SA/Rz 1687/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił sprzeciw wniesiony do kasacyjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu. Sąd wskazał, że zaistnienie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 i 7 k.p.a. skarżący upatrywał w omyłkowym podaniu dat innych zdarzeń w decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami - daty poddania się egzaminowi i daty doręczenia decyzji o skierowaniu na egzamin mimo, że daty tych zdarzeń, same w sobie, nie budzą wątpliwości. Skarżący, mimo wezwania, nie sprecyzował wniosku i nie przypisał wskazanych przesłanek poszczególnym postępowaniom. Sąd podniósł ponadto, że zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., Starosta rozważał w sprawie dotyczącej wznowienia postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień, a 145 § 1 pkt 1 i 7 k.p.a. - w sprawie dotyczącej wznowienia postępowania w przedmiocie skierowania na egzamin sprawdzający. Zdaniem Sądu, słusznie Kolegium uznało, że decyzje Starosty są wadliwe, bo w żadnej z nich nie badano kwestii zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie, w obu brak jest jednoznacznego wskazania, które przesłanki wznowieniowe rozważał organ i w obu sprawach wznowiono postępowanie z urzędu, chociaż w przypadku podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie wszczyna się na wniosek. Sąd podniósł, że zasadne wydaje się zatem wezwanie profesjonalnego pełnomocnika skarżącego do przyporządkowania poszczególnych przesłanek poszczególnym postępowaniom (jeżeli organ nie rozważa wystąpienia wszystkich wskazanych we wniosku o wznowienie przesłanek w każdej sprawie), a jeśli organ I instancji uzna za uzasadnione zaniechanie wystosowania takiego wezwania, w podstawach prawnych decyzji winien jednoznacznie podać, która konkretnie przesłanka była postawą wydanej decyzji. Decyzją z [...] czerwca 2024 r. nr [...] Starosta [...] umorzył postępowanie wszczęte postanowieniem z [...] marca 2023 r. nr [...] w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z 22 lipca 2024 r. nr SKO.4121.31.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 147 k.p.a., wznowienie postanowienia z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje wyłącznie na żądanie strony. W opisywanej sprawie Starosta wszczął postępowanie nadzwyczajne w stosunku do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z urzędu. Okoliczność ta obligowała do umorzenia postępowania wznowieniowego, a zatem decyzję organu I instancji uznać należało za odpowiadającą prawu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, HK wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu decyzji skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1, art. 105 § 1 oraz art. 147 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie; 2. art. 105 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania wznowieniowego pomimo braku ku temu podstaw prawnych, jako że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe oraz nie wystąpiła o to strona; 3. art. 61 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skarżący wykazuje wolę prowadzenia postępowania wznowieniowego, a wskazana regulacja umożliwia konwalidowanie uchybień organu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została oddalona w całości, bowiem nie okazała się zasadna. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) – dalej: "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. W niniejszej sprawie zastosowanie znajduje również art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Wymaga podkreślenia, że art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym wymiarze oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organów administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu ustalenia dokonane w sprawie przez organy są wystarczające i mogą stanowić podstawę do poddania kontroli legalności stanowiska wyrażonego w wydanej decyzji, w tym zastosowanych przepisów prawa. Stan faktyczny sprawy został zatem ustalony zgodnie z wymogami stawianymi art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organy dokonały ustaleń adekwatnych do zakresu i przedmiotu postępowania wyjaśniającego determinowanego przepisami prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. Uwzględniły również specyfikę danej sprawy, która stanowi o stanie faktycznym. Ocena zgromadzonego materiału dokonana została natomiast zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a motywy którymi kierowały się organy zostały szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. Jednocześnie wydane rozstrzygnięcia uwzględniły stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wynikające z prawomocnego wyroku z 7 lutego 2024 r. II SA/Rz 1687/23. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wymaga podkreślenia, że stosownie do art. 147 k.p.a., wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145a-145b następuje tylko na żądanie strony. Z przytoczonych regulacji wynika, że to strona decyduje o zakresie postępowania wznowieniowego. Obowiązana jest zatem wskazać podstawę wznowienia, a w jej interesie leży umotywowanie podstawy wznowienia. Nie jest rzeczą organu, po wznowieniu postępowania z przyczyny wskazanej przez wnioskującego, badanie wszelkich innych przyczyn mogących uzasadniać wznowienie z urzędu. Oczywiście, o ile organ w postępowaniu po wznowieniu dostrzeże dalszą przyczynę jest uprawniony do wznowienia postępowania z urzędu, uwzględniając warunki wymienione w art. 147 k.p.a., i w konsekwencji do przeprowadzenia postępowania także co do tej przyczyny. Niemniej wznowienie postępowania z urzędu przez organ jest jego prawem, ponieważ przepis art. 147 k.p.a. stwarza jedynie możliwość wznowienia postępowania z urzędu. Poza tym organ nie ma obowiązku wznawiać postępowania w każdej prawomocnie zakończonej sprawie celem sprawdzenia czy nie zachodzą podstawy wznowienia (zob. wyroki NSA z 13 stycznia 2021 r. II OSK 2697/20, z 6 grudnia 2023 r. II OSK 735/21). Nadesłane akta administracyjne potwierdzają, że w niniejszej sprawie postanowieniem z [...] marca 2023 r. nr [...] Starosta wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone własną decyzją z [...] października 2019 r. nr [...]. Co istotne, w prawomocnym wyroku z 7 lutego 2024 r. II SA/Rz 1687/23 Sąd stwierdził, że przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., Starosta rozważał w sprawie dotyczącej wznowienia postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień. Powyższe oznacza, że postępowanie wznowieniowe podlegało umorzeniu z powodu jego błędnego wszczęcia z urzędu. Nie jest bowiem dopuszczalne skuteczne wznowienie i dalsze prowadzenie postępowania wznowieniowego z przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bez wniosku strony. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że decyzją z [...] czerwca 2024 r. nr [...] Starosta [...] prawidłowo umorzył postępowanie wznowieniowe, a wydaną w postępowaniu odwoławczym decyzją z 22 lipca 2024 r. nr SKO.4121.31.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 61 § 2 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, której przepis wymaga wniosku strony. Po pierwsze, to organ decyduje, czy żądanie strony jest na tyle uzasadnione istnieniem jednej z okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., aby ewentualnie wszcząć postępowanie wznowieniowe z urzędu (zob. wyrok NSA z 12 stycznia 2023 r. II OSK 147/20). Po drugie, w postępowaniach inicjowanych na żądanie strony to treść wniosku strony determinuje rodzaj sprawy administracyjnej. Organ nie może samodzielnie (bez zgody strony - art. 61 § 2 k.p.a.) modyfikować lub uzupełniać wniosku strony. Przyjęcie, że dopuszczalne jest prowadzenie postępowania nadzwyczajnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 61 § 2 k.p.a. bez wniosku strony, stanowi bowiem naruszenie wynikającej z art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. To zaś w przekonaniu Sądu prowadzi do konkluzji, że art. 147 k.p.a. jest regulacją szczególną, określająca w sposób nie budzący wątpliwości interpretacyjnej z czyjej inicjatywy może nastąpić wznowienie postepowania w określonych przypadkach. Jednocześnie wskazany przepis wyłącza możliwość zastosowania art. 61 § 2 k.p.a. przy wznowieniu postępowania z powodu wskazanego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z powyższych przyczyn Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).