II OSK 147/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 421/19 w sprawie ze skargi K. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 14 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 421/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki samowolnie wykonanej części ogrodzenia działki nr [...] od strony działki nr [...] o wysokości od 2,35 m do 2,75 m, składającej się z betonowego cokołu, w którym osadzone są metalowe słupki oraz przęseł wypełnionych drewnianymi sztachetami, na odcinku o długości 46 m rozpoczynającym się w granicy z działką nr [...] w miejscowości W., gm. P., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła K. M., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało wydaniem zaskarżonego orzeczenia: 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej p.u.s.a.), art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 i § 4 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 63 § 2 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 147 k.p.a. oraz art. 148 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że strona nie zachowała terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, oraz że pismo z [...] września 2015 r. nie może zostać potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowania, co w konsekwencji skutkowało uznaniem za prawidłową odmowę wznowienia postępowania oraz zaakceptowaniem naruszenia zasady zapewnienia stronie możliwości wzięcia udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym; 2. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 61 § 2 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie za prawidłową odmowę wznowienia postępowania, mimo że bezspornym pomiędzy organami i stroną jest, że strona bez własnej winy nie brała udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym, a także pominięcie rozważenia, że w okolicznościach sprawy organ miał możliwość wszczęcia postępowania z urzędu; 3. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 64 § 2 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. i 9 k.p.a. poprzez uznanie, że w okolicznościach sprawy organy nie miały obowiązku ustalenia charakteru pisma z [...] września 2015 r., mając na uwadze w szczególności obowiązek stania na straży praworządności i załatwiania spraw, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli; 4. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 7, art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie wskazania [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartego w postanowieniu z [...] września 2018 r., nr [...], że strona w niniejszej sprawie w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może skutecznie się bronić poprzez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, w wyniku czego skarżąca złożyła wniosek, który zainicjował postępowanie w niniejszej sprawie – co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do wadliwego uznania, że strona nie złożyła w terminie wniosku o wznowienie postępowania, a w konsekwencji do oddalenia skargi. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2019 r., nr [...] poprzez uwzględnienie skargi, tj. uchylenie postanowienia tego oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji również w całości, a ponadto o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że nie może zostać uznana za prawidłową i zgodną z przepisami prawa sytuacja, w której organ odwoławczy z jednej strony potwierdza, że strona rzeczywiście nie uczestniczyła w postępowaniu, które zostało zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. dla Powiatu N. z [...] września 2013 r., a zatem decyzja ta rażąco narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, a z drugiej uznaje za nieskuteczne każde działanie skarżącej podejmowane od [...] września 2015 r. w celu zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie, nie podejmując przy tym żadnego działania z urzędu. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, nie miał też racji organ, że jej wniosek o wznowienie postępowania został złożony po terminie, skoro o wydanej decyzji dowiedziała się [...] września 2015 r. podczas wizyty w Urzędzie Skarbowym dla W., a w piśmie z [...] września 2015 r. wyraźnie wskazywała, że jej intencją jest wyeliminowanie z obrotu decyzji z [...] września 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Są to przepisy ustrojowe określające podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Naruszenie ich ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę uchyli się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Tak się w niniejszej sprawie nie stało, zakres właściwości sądu nie został naruszony bowiem zaskarżony wyrok został wydany po rozpoznaniu skargi na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia tego przepisu. Nietrafne są także zarzuty naruszenia "art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 i § 4 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 63 § 2 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 147 k.p.a. oraz art. 148 § 1 i 2 k.p.a." i "art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 61 § 2 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.". Przede wszystkim przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie miał w sprawie zastosowania, bo przedmiotem skargi jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania z uwagi na przekroczenie terminu do złożenia wniosku. Organy nadzoru budowlanego nie badały więc merytorycznie, czy w sprawie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem nie zostały spełnione warunki formalne złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a taka jest istota tej sprawy. Organy orzekające i sąd i instancji nie naruszyły też art. 148 § 1 i 2 k.p.a. § 1 tego przepisu stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Stosownie zaś do § 2 - termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Ewidentnie pismem z [...] września 2018 r. K. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zażądała wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. dla Powiatu N. nr [...] z [...] września 2013 r. Żadne z wcześniejszych pism kierowanych przez skarżącą do PINB żądania takiego nie zawierało. O wydaniu przez organ nadzoru budowlanego decyzji z [...] września 2013 r. nakazującej rozbiórkę, skarżąca kasacyjnie, jak wskazał wyraźnie jej pełnomocnik w piśmie z [...] września 2015 r. (k. 30, 31 akt administracyjnych) dowiedziała się podczas wizyty w Urzędzie Skarbowym dla W. w dniu [...] września 2015 r. Nie ulega zatem najmniejszej wątpliwości, że podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zostało złożone po upływie terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. (upłynęło 3 lata od dowiedzenia się o decyzji). Jest również jasne i czytelne, że pismo do PINB w N. z [...] września 2015 r. było wnioskiem o przywrócenie terminu – zostało zatytułowane - "wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i zażalenia wraz z odwołaniem i zażaleniem". Dlatego wbrew zarzutom skargi kasacyjnej (pkt 3) organy administracji nie miały obowiązku ustalania charakteru tego podania. Odnośnie zaś "(...), iż w okolicznościach sprawy organ miał możliwość wszczęcia postępowania z urzędu" (zarzuty z punktu 2) zauważyć należy, że zgodnie z art. art. 61 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, której przepis wymaga wniosku strony, jednak to organ decyduje, czy żądanie strony jest na tyle uzasadnione istnieniem jednej z okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., aby ewentualnie wszcząć postępowanie wznowieniowe z urzędu, jeżeli strona uchybiła terminowi z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. ( wyrok NSA z 20 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2029/18). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), na podstawie zarządzenia Przewodniczącej Wydziału z 19 października 2022 r.