II OSK 2029/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1999/17 w sprawie ze skargi W. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1999/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako [...]WINB) w całości uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej jako PINB) z dnia [...] grudnia 2014 r. i orzekł o zobowiązaniu W. B., A. G. i L. S. do wykonania w budynku mieszkalnym konstrukcji drewnianej zlokalizowanym na działce nr ew. [...] w P. od strony działki [...] w części parterowej budynku ściany oddzielenia przeciwpożarowego, pełnej, bez otworów okiennych, na własnym fundamencie, opartym na konstrukcji nośnej, o klasie odporności REI 60, o grubości jednej cegły tj. 25 cm, z cegły ceramicznej pełnej na zaprawie klasy 5 w terminie do dnia 30 kwietnia 2015 r. Skarga na powyższą decyzję została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 212/15. Wnioskiem z dnia 15 maja 2017 r., ostatecznie sprecyzowanym pismem z dnia 31 maja 2017 r., W. B. wniósł do [...]WINB w [...] o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Wskazał na podstawę z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej jako k.p.a.). Podniósł, iż współwłaścicielem nieruchomości, co do której orzeczono obowiązek wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego, jest również Gmina B. Jest to okoliczność nowa, nieznana organowi w dniu orzekania, jednakże w tym dniu istniejąca. Wnioskodawca oświadczył, iż dowiedział się o tym fakcie w dniu 16 lipca 2015 r. z postępowania spadkowego prowadzonego przez Sąd Rejonowy w B. w sprawie o sygn. akt [...]. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 150 § 1 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania. Wskazał, iż wniosek o wznowienie postępowania powinien zostać złożony w terminie jednego miesiąca od dnia dowiedzenia się przez stronę o przyczynie uzasadniającej wznowienie. Skarżący wskazał, iż o przyczynie wznowienia dowiedział się w dniu 16 lipca 2015 r. Wniosek złożył w maju 2017 r., zatem z przekroczeniem terminu ustawowego. Zażaleniem z dnia 19 czerwca 2017 r. skarżący zakwestionował postanowienie [...]WINB w całości. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako GINB), postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie [...]WINB. Organ wskazał, iż w sprawie jest bezsprzeczne, że wniosek został złożony z naruszeniem miesięcznego terminu przewidzianego na takie działanie. GINB zauważył także, iż do decydowania o tym czy zachodzą podstawy do wznowienia postępowania z urzędu uprawniony jest właściwy organ, a nie wnioskodawca. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie W. B. wskazał, iż nie przekroczył terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, ponieważ nie miał świadomości, iż okoliczność ta ma w sprawie znaczenie. Ponadto ponownie przywołał wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2404/11, w myśl którego regulacja przewidująca miesięczny termin dla złożenia przez stronę wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego powinna odnosić się wyłącznie do tych przypadków, w których podstawą wniosku jest okoliczność, z powodu której organ nie może wznowić postępowania z urzędu - tylko w takich przypadkach niezachowanie przez stronę terminu może być samoistną przesłanką rezygnacji ze wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach, jeżeli żądanie strony jest uzasadnione istnieniem jednej z okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., to bez względu na to, czy strona zachowała termin, czy nie, organ będzie zmuszony wznowić postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niezasadna. Sąd wskazał, że nie ma wątpliwości, iż wniosek o wznowienie postępowania z przyczyn polegających na wyjściu na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, istniejących w dniu wydania decyzji, jednak nieznanych organowi, który decyzję wydał (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), został złożony z naruszeniem ustawowego terminu. Skarżący, mając pełną wiedzę o tej okoliczności (tj. współwłasności działki nr ew. [...]) najpóźniej z chwilą zakończenia postępowania spadkowego, a wniosek o wznowienie postępowania złożył po upływie blisko 2 lat od momentu, w którym dowiedział się o tej podstawie wznowienia postępowania. W ocenie Sądu, skarżący nie może uniknąć negatywnych konsekwencji naruszenia terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania, motywując to brakiem wiedzy, iż przyczyna, o której się dowiedziała blisko 2 lata przed złożeniem wniosku może być dla sprawy istotna. Odnosząc się natomiast do przywołanego przez skarżącego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd zwrócił uwagę na zasadniczą odmienność stanów faktycznych pomiędzy sprawą niniejszą, a tą rozpatrywaną przez NSA, zwłaszcza co do powoływanych w nich przesłanek wznowienia postępowania. Podkreślenia wymaga, iż wznowienie postępowania, w myśl 147 zd. 1 k.p.a. następuje na wniosek strony bądź z urzędu. Mając to na uwadze, Sąd nie podziela argumentacji strony, iż w każdej sytuacji powołania się przez nią na przesłankę wznowienia postępowania inną niż te wymienione w art. 147 zd. 2 k.p.a., a więc wyłączające tryb wznowienia z urzędu, organ ma bezwzględny obowiązek wznowić postępowanie, niezależnie od dochowania przez stronę wymogów prawnych trybu wnioskowego (terminu). Takie podejście stanowiłoby w istocie zaprzeczenie przepisom określającym termin dla strony na wystąpienie z wnioskiem o wznowienie postępowania, co przy uwzględnieniu istoty zasady trwałości decyzji ostatecznych określonej w art. 16 § 1 k.p.a., a także istnienia uzasadnionych oczekiwań właścicieli sąsiedniej nieruchomości co do realizacji decyzji [...]WINB z dnia [...] lutego 2015 r. w kwestii bezpieczeństwa przeciwpożarowego, nie może mieć miejsca. Sąd wskazał także, iż skarżący składał już wcześniej wniosek o wznowienie postępowania z powołaniem się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. We wniosku z dnia 24 lutego 2015 r. wskazywał, iż postępowanie winno zostać wznowione z uwagi na to, iż wybudowanie muru oddzielenia przeciwpożarowego będzie kolidować z możliwością wyjazdu z nieruchomości sprzętem rolniczym, a organy nie miały świadomości o tym, że prowadzi on gospodarstwo rolne. Ostatecznie, decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., GINB uchylił decyzję [...]WINB odmawiającą uchylenia decyzji własnej z dnia [...] lutego 2015 r. i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. W decyzji tej wskazano, iż jeżeli decyzja objęta wnioskiem o wznowienie postępowania była przedmiotem kontroli sądowej, zaś okoliczności na które powołuje się strona, żądając wznowienia postępowania, znane były organowi i sądowi w dacie orzekania, to nie ma podstaw do skutecznego, ponownego wnioskowania o wznowienie postępowania administracyjnego. Na tle powyższego Sąd wskazał zatem, iż z akt administracyjnych w sposób oczywisty wynika, że gmina B. jest wymieniona jako współwłaściciel działki nr ew. [...] w P. Wniosek taki niezbicie wypływa ze znajdującego się w aktach administracyjnych skróconego wypisu skorowidza działek ewidencyjnych (por. k. 6 akt administracyjnych nr [...]). Niezależnie więc od podstaw rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu, okoliczność ta musiała być znana WSA w Białymstoku, który badał skargę W. B. na decyzję z dnia [...] lutego 2015 r. prawomocnie ją oddalając (vide wyrok z dnia 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 212/15). Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł W. B., opierając ją na podstawie naruszenia przepisów postępowania, tj.: 1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.) poprzez nie stwierdzenie przez WSA, iż ocena dowodów przeprowadzonych przez organy administracyjne została przeprowadzona w sprzeczności z zasadami logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego, tj. z naruszeniem art. 6, 7, 9, 10,77 k.p.a.; 2) art. 3 § 1 i art. 134 § 1 i § 2 p.p.s.a., poprzez uznanie przez WSA, iż organy administracyjne I i II stopnia uwzględniły całokształt okoliczności faktycznych w przedmiotowej sprawie pomimo podniesionych przez skarżącego zarzutów naruszenia zasad ogólnych postępowania, w tym art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. poprzez odmowę wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją [...]WINB w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. wskutek pominięcia dowodów z dokumentów zgłoszonych przez stronę, co miało istotny wpływ na wynik postępowania oraz art. 148 k.p.a. poprzez odmowę wznowienia postępowania jw. z uwagi na upływ wskazanego w nim terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania; 3) art. 145 § ust. 1 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 in fine k.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. [...]WINB w [...] i poprzedzającej ją decyzji PINB w B. z dnia [...] grudnia 2014 r. z uwagi na okoliczność, iż zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa bowiem organy nie zawiadomiły/wezwały o wszczętym postępowaniu wszystkich właścicieli nieruchomości. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania w innym składzie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż nie ulega wątpliwości, iż w postępowaniu administracyjnym nie brał udziału jeden ze współwłaścicieli nieruchomości /Gmina B./, co do której toczyło się postępowanie zarówno przed PINB w B., jak i następnie przed [...]WINB w [...] zakończone zobowiązaniem jedynie części współwłaścicieli nieruchomości do wykonania obowiązku wskazanego w decyzji [...]WINB w Białymstoku z dnia [...] lutego 2015 r. Organy nie zawiadomimy o toczącym się postępowaniu nie wezwały do udziału w sprawie Gminy B., mimo tego, iż wniosek taki w sposób oczywisty wynika z akt administracyjnych w tym wypisu skorowidza działek ewidencyjnych /k.6 akt administracyjnych nr [...]/. Skarżący wniósł o dokonanie kontroli orzeczenia WSA w Warszawie, w szczególności jeżeli chodzi o zasadność interpretacji art. 148 k.p.a. w świetle stanowiska NSA w Warszawie zaprezentowanego w wyroku z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt: II OSK 2404/11. Zgodnie z tym orzeczeniem miesięczny termin dla złożenia przez stronę wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego ma odniesienie jedynie do sytuacji, gdy podstawą wniosku jest okoliczność, z powodu której organ nie może wznowić postępowania z urzędu i jedynie w tego rodzaju sytuacjach niezachowanie ww. terminu może być samoistną przesłanką rezygnacji ze wznowienia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwonych podstaw. Nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i art. 134 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 148 k.p.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie miał w tej sprawie zastosowania, albowiem przedmiotem skargi jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na przekroczenie terminu do złożenia wniosku. Organy nie badały więc merytorycznie czy w sprawie zaszła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż nie zostały spełnione warunki formalne złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Sąd nie naruszył również art. 148 § 1 k.p.a. który stanowi, iż podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano się stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt: II OSK 2404/11, zgodnie z którym "regulacja przewidująca miesięczny termin dla złożenia przez stronę wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego powinna odnosić się wyłącznie do tych przypadków, w których podstawą jej wniosku jest okoliczność, z powodu której organ nie może wznowić postępowania z urzędu – tylko w takich przypadkach niezachowanie przez stronę terminu może być samoistną przesłanką rezygnacji ze wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach, jeżeli żądanie strony jest uzasadnione istnieniem jednej z okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., to bez względu na to, czy strona zachowała termin, czy nie, organ będzie zmuszony wznowić postępowanie (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. II OSK 1324/09, [w:] CBOSA; Z. Kmiecik, Uruchomienie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego ze względów prawnych, "Samorząd Terytorialny" 2009 r., nr 7-8, s. 128). W takim przypadku organy nie powinny poprzestać na samej tylko konstatacji braku podstaw do wznowienia postępowania z uwagi na przekroczenie przez skarżącego terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a., ale w oparciu o zebrany materiał powinny rozważyć, czy w takiej sytuacji nie byłoby zasadne wznowienie postępowania z urzędu oraz dać tym rozważaniom wyraz w uzasadnieniu decyzji". Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że gdy strona powołuje się na przesłankę wznowienia postępowania, która mogłaby również stanowić podstawę do wszczęcia postępowania wznowieniowego z urzędu, nie oznacza to automatycznie, że przepis art. 148 § 1 k.p.a. nie ma w takiej sprawie zastosowania. Taka interpretacja byłaby sprzeczna z tym przepisem. W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny jedynie wskazał, że organ powinien rozważyć wszczęcie postępowania wznowieniowego z urzędu w sytuacji, gdy strona wprawdzie uchybiła terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, ale jej żądanie jest uzasadnione istnieniem jednej z okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. W tej sprawie skarżący powołał się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Wskazana przez niego okoliczność to fakt, iż współwłaścicielem działki nr [...], na której posadowiony jest sporny budynek jest również Gmina B., która nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Skarżący wskazał, iż o przyczynie wznowienia dowiedział się w dniu 16 lipca 2015 r. Wniosek o wznowienie postępowania złożył w maju 2017 r., zatem z przekroczeniem terminu wskazanego w art. 148 § 1 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że to organ decyduje czy żądanie strony jest na tyle uzasadnione istnieniem jednej z okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., aby ewentualnie wszcząć postępowanie wznowieniowe z urzędu, jeżeli strona uchybiła terminowi z art. 148 § 1 k.p.a. W tej sprawie brak było podstaw do wszczęcia postępowania wznowieniowego z urzędu. Na marginesie należy dodać, że z akt sprawy wynika, że Gmina B. została uznana za stronę postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. (wykaz stron postępowania k.9 akt organu I instancji). Gmina ta znajduje się również w wykazie stron postępowania nr [...] prowadzonego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § ust. 1 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 in fine k.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. [...]WINB w [...] poprzedzającej ją decyzji PINB w B. z dnia [...] grudnia 2014 r. z uwagi na okoliczność, iż zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa bowiem organy nie zawiadomiły o wszczętym postępowaniu wszystkich właścicieli nieruchomości. Jak już wskazano przedmiotem skargi w tej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest odrębnym trybem nadzwyczajnym weryfikacji decyzji administracyjnych i kwestia czy wskazywana przez skarżącego okoliczność stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności wskazanych decyzji nie mogła być w tym postępowaniu rozpatrywana. Zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez niestwierdzenie przez WSA, iż ocena dowodów przeprowadzonych przez organy administracyjne została przeprowadzona w sprzeczności z zasadami logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego, tj. z naruszeniem art. 6, 7, 9, 10,77 k.p.a. nie został w żaden sposób w skardze kasacyjnej uzasadniony, w szczególności nie wskazano jakie dowody zostały błędnie ocenione przez organy administracji. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do tego zarzutu. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały w wyznaczonym terminie przeprowadzenia rozprawy.