II SA/Rz 1249/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Izby Celnej w [...] z 7 października 2011 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w [...] z 21 czerwca 2011 r., nr [...], którą cofnięto rejestrację automatu do gier o niskich wygranych. Decyzje te zapadły w następujących okolicznościach. Po wszczętym z urzędu postanowieniem z 14 stycznia 2011 r. postępowaniu decyzją z 21 czerwca 2011 r. Naczelnik Urzędu Celnego w [...] cofnął spółce G. Sp. z o.o. z/s w [...] rejestrację automatu o niskich wygranych Hot Spot, nr fabryczny [...], nr poświadczenia rejestracji [...], przyjmując za podstawę prawną rozstrzygnięcia przepisy art. 207 ustawy z 28 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. Nr 8 z 2005 r., poz. 60 z późn.zm.; dalej "O.p."), art. 8 i art. 129 ust. 3 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. Nr 201 z 2009 r., poz. 1540 ze zm.; dalej "U.g.h."), art. 2 ust. 2b ustawy z 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (t.j. Dz.U. Nr 4 z 2004 r., poz. 27 z późn.zm.; dalej "U.g.z.w.") oraz §14 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz.U. Nr 102, poz. 946 ze zm.) w związku z art. 144 U.g.h. Z uzasadnienia decyzji wynika, że wszczęcie z urzędu postępowania uzasadniały materiały przesłane przez Referat Dochodzeniowo-Śledczy Urzędu Celnego w [...], z których wynikało że w/w automat nie spełnia wymogów technicznych wynikających z ustawy o grach hazardowych. W dniu 4 lutego 2010 r. funkcjonariusze i pracownicy Urzędu Celnego w [...] przeprowadzili bowiem czynności kontrolne w Kawiarni "B. s.c. H. M.G., I.M.", ul. [...] w [...] ustalając, że w/w automat umożliwia grę za stawki wyższe, niż 0,50zł, tj. dopuszczalne przez art. 129 ust. 3 U.g.h., co opisano w protokole z kontroli i przeprowadzonego eksperymentu. Ustalenia z czynności kontrolnych, prowadzonych na podstawie ustawy z 28 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.) oraz aktów wykonawczych do tej ustawy, w tym rozporządzenia Ministra Finansów z 5 listopada 2009 r. w sprawie kontroli wykonywanych przez Służbę Celną w zakresie urządzania i prowadzenia gier i zakładów wzajemnych (Dz.U. Nr 188, poz. 1459) i rozporządzenia z 28 grudnia 2009 r. w sprawie kontroli wykonywanych przez Służbę Celną w zakresie urządzania i prowadzenia gier hazardowych (Dz.U. Nr 226, poz. 1820), zostały potwierdzone dołączoną do akt jako dowód opinią biegłego sądowego R.R. Powołując się na przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z 3 czerwca 2003 r. zwrócono uwagę, że zgodnie z §14 ust. 5 w razie stwierdzenia niezgodności stanu rzeczywistego automatu z warunkami rejestracji naczelnik urzędu celnego obowiązany jest cofnąć jego rejestrację. Kontrole automatu są dopuszczalne w całym okresie ważności poświadczenia rejestracji danego urządzenia. Powołując treść art. 129 ust. 3 U.g.h. organ uznał, że automat umożliwił grę za stawkę za udział w jednej grze wyższą niż 0,50zł, czym naruszył warunki rejestracji. Z tej przyczyny cofnięto jego rejestrację zgodnie z przepisem §14 ust. 5 rozporządzenia z 3 czerwca 2003 r.. Po rozpatrzeniu odwołania spółki G. Sp. z o.o. decyzją z 7 października 2011 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, przyjmując za podstawę prawną rozstrzygnięcia przepisy art. 233 §1 pkt 1), art. 13 §1 pkt 2a) O.p., art. 8, art. 129 ust. 3 i art. 23a) ust. 7 U.g.h. w związku z art. 16 ustawy z 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 134, poz. 779) i §14 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. Po przedstawieniu stanu sprawy oraz zarzutów i wniosków odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że stanowiące podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji rozporządzenie Ministra Finansów z 3 czerwca 2003 r., pomimo uchylenia U.g.z.w. zostało utrzymane w mocy przepisem art. 144 U.g.h. W dniu 14 lipca 2011 r. weszła w życie ustawa z 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych (...), która w art. 16 stanowi o dalszym utrzymaniu w mocy w/w rozporządzenia Ministra Finansów z 3 czerwca 2003 r. Natomiast zgodnie z art. 14 ustawy z 26 maja 2011 r. do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym tą ustawą. Zarazem do U.g.h. dodano przepis art. 23a regulujący w ust. 7 procedurę cofnięcia rejestracji automatów niespełniających wymogów rejestracji określonych w ustawie. Regulacja ta w ocenie organu odpowiada przepisowi §14 ust. 5 rozporządzenia z 3 czerwca 2003 r. i musiała zostać na tym etapie postępowania uwzględniona, potwierdza ona również prawidłowość oceny stanu prawnego sprawy dokonanej przez organ I instancji. Następnie opisano procedurę rejestracji automatów określoną w §7 i §8 rozporządzenia Ministra Finansów z 3 czerwca 2003 r., podkreślając wagę opinii technicznej, która powinna odnosić się do problemu maksymalnej wartości stawki i maksymalnej kwoty jednorazowej wygranej. Te wartości, w świetle §14 ust. 5 rozporządzenia, stanowią także warunki rejestracji. Tej z kolei względem przedmiotowego automatu dokonano na podstawie pozytywnej opinii technicznej z 12 kwietnia 2008 r. z której wynikało, że maksymalna wygrana wynosić będzie 500 pkt - 50 zł, maksymalna stawka 2 pkt - 0,2zł. Dyrektor Izby Celnej stwierdził, że działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w obowiązującym stanie prawnym może być nadal prowadzona, do czasu wygaśnięcia udzielonych zezwoleń i koncesji, według przepisów dotychczasowych, chyba że przepisy U.g.h. stanowią inaczej. Według art. 129 ust. 3 U.g.h. przez grę na automacie o niskich wygranych rozumie się grę na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych i elektronicznych o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których wartość jednorazowej wygranej nie może być wyższa niż 60 zł, a wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze nie może być wyższa niż 0,50 zł. W odniesieniu do zarzutów odwołania organ podał, że na gruncie U.g.z.w. zainteresowany podmiot przed podjęciem działalności obowiązany był zdecydować, czy chce prowadzić tę działalność w zakresie gier na automatach czy automatach o niskich wygranych. Pomiędzy nimi zachodziła bowiem różnica w zakresie możliwej wysokości wygranej. Uznano też, że poświadczenie rejestracji nie uprawniało do użytkowania automatu przez okres 6 lat, a jedynie stwierdzało uprawnienie do eksploatacji i użytkowania automatu w tym okresie, jeżeli spełniał on warunki rejestracji, co potwierdza przepis §10 ust. 2 rozporządzenia z 3 czerwca 2003 r. W tym okresie automat mógł zostać poddany kontroli celem ustalenia, czy jego stan odpowiada aktualnie obowiązującym w czasie kontroli warunkom rejestracji, a nie warunkom z czasu rejestracji, ponieważ takie stanowisko wyłączałoby możliwość kontroli automatu w całym okresie zezwolenia na jego użytkowanie i zwalniałoby dysponenta automatu od przestrzegania warunków rejestracji. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że nie oceniał w niniejszym postępowaniu wiarygodności opinii technicznej badania przedrejestracyjnego i samego poświadczenia rejestracji, a tylko stan rzeczywisty automatu, który w dniu kontroli nie spełniał warunków rejestracji w zakresie maksymalnej stawki za jedną grę. Podkreślił, że kwestionowana opinia biegłego była jedynie dowodem pomocniczym, dopuszczalnym w niniejszym postępowaniu, zgodnym z art. 180 §1 i art. 181 O.p., choć nie była dowodem koniecznym. Organ nie podzielił też zarzutu wskazującego, że organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na kserokopiach dokumentów nie stanowiących w ocenie Spółki dowodów, ponieważ podstawą ustaleń w sprawie był wynik przeprowadzonej kontroli i eksperymentu utrwalonych w protokole. Zwrócono również uwagę, że organ I instancji dysonuje oryginałami kwestionowanych kserokopii dokumentów, tyle że są one wykorzystywane winnych postępowaniach prowadzonych przez ten organ, dlatego wystarczające było złożenie do akt ich kserokopii. Dodatkowo podano, że kserokopie dokumentów były składane do akt również przez prokurenta Spółki. Zgłoszone wnioski dowodowe strony nie zostały uwzględnione, ponieważ nie przyczyniłyby się do wyjaśnienia okoliczności mających znaczenie w sprawie. Ze stanowiskiem tym nie zgodziła się spółka G. Sp. z o.o. wnosząc do tut. Sądu skargę, w której domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Skarżonej decyzji zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 180 §1, art. 187 §1 i art. 229 O.p. przez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania biegłych prowadzących badanie przedrejestracyjne z biegłym, którego opinię wykorzystano w postępowaniu na okoliczność opisu przebiegu gry oraz wykluczenia możliwości rozpoczęcia gry za stawkę inną niż 1 lub 2 punkty kredytowe, a także przesłuchania strony, świadków w osobach funkcjonariuszy urzędu celnego dokonujących kontroli i eksperymentu, z dokumentów, i innych dowodów powoływanych w toku postępowania w licznych pismach procesowych. W tej grupie zarzutów wskazano również na naruszenie art. 180 i art. 200 O.p. przez wydanie decyzji bez przeprowadzenia postępowania dowodowego i oparcie rozstrzygnięcia na kserokopiach, bez przeprowadzenia dowodów bezpośrednich, oraz na dowodach przeprowadzonych w innych postępowaniach. Naruszenia art. 191 O.p. prowadzącego organ do błędnych ustaleń faktycznych Spółka dopatruje się w przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów i dokonania dowolnej oceny przez przyjęcie, że automat nie spełniał wymogów ustawowych dla automatów do gier o niskich wygranych i pominięcie faktu nienaruszalności plomb, które stanowiły dowód braku ingerencji w urządzenie od czasu rejestracji. Z kolei naruszenie przepisu §8 ust. 1 rozporządzenia Ministrów Finansów z dnia 3.06.2003 r. nastąpiło przez uznanie, że opinię dotyczącą zasad działania automatu może wydać osoba nie będąca jednostką badającą upoważnioną przez w/w ministra. Błędna interpretacja pojęć "wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze" i "jedna gra" (dokonana bez ustalenia przebiegu gry i zasad jej rozgrywania) oparta na przepisach rozporządzenia Ministra Finansów z 3 czerwca 2003 r. w brzemieniu obowiązującym od 21 marca 2009 r., w sytuacji gdy stan faktyczny dotyczy okresu sprzed nowelizacji, stanowiła uzasadnienie naruszenia art. 2 ust. 2b U.g.z.w. Podniesiono ponadto zarzut rażącego naruszenia przepisu §14 ust. 5 rozporządzenia Ministrów Finansów z 3 czerwca 2003 r. przez ustalenie, że automat zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa został zakwalifikowany jako automatach do gier o niskich wygranych, a mimo tego cofnięto poświadczenie jego rejestracji bez wskazania z jaką chwilą bądź w związku z jakim zdarzeniem urządzenie to przestało spełniać wymogi określone przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w [...] wniósł o jej oddalenie uznając zarzuty skargi za bezzasadne i w znacznej części stanowiące powtórzenie treści odwołania. W pozostałym zakresie przedstawiona argumentacja organu jest zbieżna z wyrażoną w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Poz. 270 z 2012 r., dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 §1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Skarga Spółki "G." Spółka z o.o. (dalej: Spółka) zasługuje na uwzględnienie, jednak nie ze wszystkich przyczyn w niej wskazanych. Sąd uznaje za zasadny zarzut mający swoje źródło w przepisie art. 23 a ust. 7 u.g.h. w związku z art. 23 b tej ustawy. Pozostałe zarzuty skargi, w ocenie Sądu są nietrafne, gdyż naruszenie przepisów ordynacji podatkowej zobowiązujących organ do wszechstronnego wyjaśnienia stanu sprawy może być brane pod uwagę tylko przy odmiennym sposobie wykładni prawa materialnego, niż ten, który przyjęły organy celne. W zakresie prowadzonego postępowania organy dostatecznie wyjaśniły stan faktyczny sprawy, z tym tylko, że przyjęty przez te organy sposób rozumienia przepisów materialnoprawnych skutkował błędnymi ustaleniami faktycznymi i korzystaniem ze środków dowodowych, które na użytek rozpoznawanej sprawy były zbędne. Sąd przyjmuje, że stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymogom określonym przez przepisy prawa dla dokonania poprawnej oceny skarżonych rozstrzygnięć. W sprawie nie ma wątpliwości, że na skutek działań podjętych przez pracowników Urzędu Celnego w [...], polegających na kontroli urządzenia do gier na automatach o niskich wygranych przeprowadzono eksperyment, którego wyniki stały się podstawą wszczęcia postępowania przez Naczelnika Urzędu Celnego w [...]. W tym postępowaniu zapadła decyzja z 21.06.2011 r., w której wskazany organ cofnął rejestrację kontrolowanego automatu. Na skutek odwołania Spółki Dyrektor Izby Celnej w [...] wydał decyzję z 7.10.2011 r., która stała się przedmiotem skargi. Decyzja odwoławcza utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jako uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia wskazano treść m.in. przepisów art. 8, art. 23a ust. 7 u.g.h. w związku z art. 16 ustawy z dnia 16 maja 2011 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz innych ustaw (Dz.U. Nr 134, poz. 779) oraz § 14 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz.U. Nr 102, poz. 946 ze zm.). Dyrektor Izby Celnej w [...] wywiódł, że wskazane przepisy uprawniają organy celne do cofnięcia rejestracji automatu w sytuacji, gdy empiryczne (eksperymentalne) stwierdzenie faktu niezgodności stanu automatu z warunkami rejestracji nie budzi wątpliwości, zwłaszcza gdy automat ten nie odpowiada warunkom określonym w przepisach prawa odnoszących się do maksymalnej stawki i wartości maksymalnej jednorazowej wygranej. Stwierdzenie zaistnienia tej okoliczności, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, daje samoistną podstawę do wydania decyzji cofającej rejestrację, a wszelkie dodatkowe środki dowodowe potwierdzające tę okoliczność mają co najwyżej znaczenie pomocnicze. Taki charakter ma również opinia biegłego, z której korzystano na użytek prowadzonego postępowania administracyjnego, a która została sporządzona na potrzeby odrębnego postępowania karnoskarbowego. Z tak uzasadnionym stanowiskiem organów nie można się zgodzić. W ocenie Sądu dla poprawnego zastosowania przepisów prawa materialnego istotne znaczenie ma okoliczność, że postępowanie prowadzone przez organy celne wszczęte zostało pod rządami U.g.h. W chwili wszczęcia obowiązywał art. 23 U.g.h. w innym brzmieniu niż treść tego przepisu w chwili wydania decyzji odwoławczej. Wskazanie tej okoliczności ma dla sprawy istotne znaczenie. Treść przepisu art. 23 zmieniona została przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 134, poz. 779 dalej powoływany jako nowela), na co zresztą zwrócono uwagę w uzasadnieniu decyzji odwoławczej. Nowela dodała również do U.g.h. art. 23 a – f. Art. 14 noweli stanowi, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy ustawy o grach hazardowych w brzmieniu nadanym nowelą. Zatem od 14 lipca 2011 r. organy celne były zobowiązane stosować przepisy U.g.h. w treści wynikającej ze zmian wprowadzonych nowelą, ponieważ decyzja odwoławcza zapadła 7.10.2011 r. W rozpoznawanej sprawie oznaczało to, że organ drugiej instancji miał obowiązek stosować przepisy art. 23, art. 23 a – f U.h.g. Z treści art. 23 ust. 1 U.g.h. wynika, że automaty i urządzenia do gier powinny być przystosowane do ochrony praw grających i realizacji przepisów ustawy. Art. 23 a ust. 7 U.g.h. przyznaje naczelnikowi urzędu celnego uprawnienia do cofnięcia rejestracji automatu lub urządzenia do gier przed wygaśnięciem, jeżeli zarejestrowany automat lub urządzenie do gier nie spełnia warunków określonych w ustawie. Z treści tej regulacji jednoznacznie wynika, że każda rejestracja może być cofnięta przed jej wygaśnięciem, o ile urządzenie nie spełnia warunków określonych w ustawie, a nie dokumentacji niezbędnej dla rejestracji urządzenia. W tym sensie nie ma racji Spółka twierdząc, że objęte postępowaniem urządzenie nie narusza warunków rejestracji, a to powinno być podstawą działania automatu niezależnie od warunków stawianych przez ustawę, aż do chwili wygaśnięcia rejestracji. Możliwość uchylenia (cofnięcia) rejestracji w trakcie okresu jej ważności nie narusza Konstytucji RP, zwłaszcza chronionej w niej zasady wolności gospodarczej, a pośrednio art. 2 Konstytucji RP. Żadna wolność nie ma bowiem charakteru absolutnego, a to oznacza, że może być ograniczona przez ustawę. Art. 23 a ust. 3 U.g.h. stwierdza, że rejestracja urządzenia do gier lub automatu możliwa jest tylko w sytuacji, gdy takie urządzenia spełniają warunki określone w ustawie, na podstawie opinii jednostki badającej, upoważnionej do badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Takie jednostki określa art. 23 f U.g.h. W rozpoznawanej sprawie decyzje obu instancji wydane zostały z naruszeniem art. 23 a – f U.g.h., zatem naruszają przepisy w sposób mogący mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W tym znaczeniu organy nie wyjaśniają stanu faktycznego sprawy, gdyż dowody, na których oparły swoje rozstrzygnięcie wskazują na niespełnienie przez automat warunków ustawy. Ustalenie takie nie odpowiada formalnym warunkom, jakie określa ustawa dla ich prawnej skuteczności. Sąd zauważa, że o ile w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego można było dopuszczać przyjęty przez organy sposób działania, to w chwili wydania decyzji przez Dyrektora Izby Celnej w [...] ten tok postępowania był sprzeczny z prawem, a to musiało skutkować uchyleniem skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w [...]. Stanowisko Sądu odpowiada prezentowanemu w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2011 r., II OSK 1031/11), w którym wskazany sposób wykładni U.g.h., w brzmieniu po noweli, przyjmowano w odniesieniu do regulacji sprzed zmian. Zatem po wyraźnym uregulowaniu tych kwestii w art. 23 a – f U.g.h. sposób cofania rejestracji automatów lub urządzeń do gier nie może budzić wątpliwości. Podkreślić należy, że wyczerpujące uregulowanie w ustawie trybu cofania rejestracji czyni bezprzedmiotowym odnoszenie tych kwestii do rozporządzenia z 2003 r., które w tym zakresie utraciło moc wiążącą. Do tych postępowań z mocy art. 8 U.g.h. stosuje się przepisy ordynacji podatkowej. Wynikające z art. 32 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 29 sierpnia 2009 r. o służbie celnej (Dz.U. nr 168, poz. 1323) uprawnienia do przeprowadzania przez funkcjonariuszy celnych m.in. eksperymentu, nie może zastępować ustaleń wynikających z art. 23 a ust. 3 U.g.h. Natomiast może być działaniem (wstępnym), w ramach którego funkcjonariusze uzyskują wiedzę o niespełnieniu przez urządzenia do gier i automaty wymogów ustawy. Dopiero ta wiedza może być podstawą wszczęcia i przeprowadzenia właściwego postępowania w sprawie cofnięcia rejestracji w sposób wskazany przez Sąd. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do treści art. 200 p.p.s.a.