II SA/Rz 125/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Ryszard Bryk /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 21 maja 2009 r. sprawy ze skargi K.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (...) z dnia (...), Nr (...) w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 125/09 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi K. K. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego /dalej: Kolegium/ z dnia [...].10.2008 r. Nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia [...].07.2008 r., Nr [...] uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy Wójta Gminy [...] w zakresie lokalizacji w terenie niezabudowanym inwestycji polegającej na: przebudowie istniejącego zjazdu na zjazd publiczny przewidzianej do realizacji na działkach nr, nr 448 i 449/5 i 428 położonych w miejscowości K. z drogi wojewódzkiej nr 988 w km 22 + 365 strona lewa. Wskazane postanowienie Kolegium wydało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm./. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, na wstępie przytoczono, że z wnioskiem o uzgodnienie zwrócił się Wójt Gminy [...], a podstawą uzgodnienia była analiza przedstawionego przez wnioskodawcę materiału dowodowego, a to projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz protokołu z przeprowadzonej w dniu 27.06.2007 r. "wizji w terenie". Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich postanowieniem z dnia [...].07.2008 r., Nr [...] pozytywnie uzgodnił zamierzenie o nazwie: "Przebudowa istniejącego zjazdu na zjazd publiczny przewidzianego do realizacji na działkach nr ew. gr. 448 i 449/5 i 428, położonych w miejscowości K. z drogi wojewódzkiej nr 988 w km 22 + 365 str. Lewa. W zażaleniu K. K. zarzuciła, że zamierzona inwestycja lokalizowana będzie w terenie zabudowanym oraz w sposób znaczny i niekorzystny wpłynie na środowisko naturalne oraz zdrowie zamieszkujących w sąsiedztwie ludzi. Rozpatrując ponownie sprawę Kolegium wyjaśniło, iż dokonało analizy przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania administracyjnego i wydanego w tym zakresie rozstrzygnięcia pod względem prawidłowości i zgodności z przepisami prawa. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowią w szczególności art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z których wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Postanowienie organu I instancji zostało wydane na skutek ponownego przeprowadzenia postępowania w całości, co stało się w wyniku realizacji postanowienia Kolegium z dnia [...].06.2008 r. Organ I instancji zrealizował wskazania zawarte w uzasadnieniu orzeczenia Kolegium, a przede wszystkim w sposób poprawny doręczył wszystkim stronom postępowania wydane postanowienie, zaś rozstrzygnięcie oparł na właściwej podstawie prawnej oraz sporządził zwięzłe uzasadnienie. Kolegium stwierdziło, że zarzuty podniesione w zażaleniu są bezprzedmiotowe i nie mają wpływu na wydane uzgodnienie, które jest oparte na stanie faktycznym i przepisach prawa. Brak jest norm, które uzależniałyby wydanie rozstrzygnięcia od podniesionych przez skarżącą okoliczności. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie za pośrednictwem Kolegium, skarżąca K. K., nie wskazując kierunku weryfikacji zaskarżonego postanowienia zarzuciła, że zmiana zjazdu indywidualnego na publiczny będzie negatywnie oddziaływać na sąsiednie nieruchomości. Konkretyzując ten zarzut wyjaśniła, że przede wszystkim nie zgadza się z twierdzeniem organów, iż lokalizacja zjazdu realizowana będzie w terenie niezabudowanym. Na tym terenie usytuowane są trzy budynki mieszkalne /nr 6, 7 i 8/, które położone są bezpośrednio przy działce nr 448, zaś kolejne sąsiednie budynki oznaczone są numerami 5, 5a, 9 i 9a, zatem jest to niezbity dowód, że jest to teren zabudowany. W załączniku nr 2 do projektu decyzji o warunkach zabudowy z dnia 5.12.2007 r. /uchylona przez Kolegium/ podano, że teren, na którym ma być realizowana zamierzona inwestycja jest terenem płaskim, ale nikt podczas wizji lokalnej nie spostrzegł, że poziom pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr 988 relacji B. – W. jest wyższy w stosunku do działki nr 448 o około 3 m. Planowany zjazd ma znajdować się na lekkim łuku drogi nachylonej w przeciwnym kierunku jak działka nr 448, co w konsekwencji będzie stwarzać nie tylko utrudnienia przy zjazdach, jak i wyjazdach z działki nr 448, ale także paraliżować będzie bezkolizyjny ruch na drodze wojewódzkiej. W toku wizji w terenie, w której uczestniczyła, zorientowała się, że wynik sprawy będzie dla niej niekorzystny, bo w protokole z tej czynności w rubryce "stan istniejących" m. innymi podano, że działka nr 448 posiada istniejący zjazd publiczny, który do tej chwili takim jeszcze nie jest. W toku postępowania sugerowała, aby istniejący w odległości 4 m od jej budynku mieszkalnego zjazd usytuować na części działki nr 448, lecz od strony W. Szerokość w/w działki wynosi 20 m, a ponadto odległość do budynku sąsiada od granicy inwestora, to dalsze 12 m. Jej sugestia nie została uwzględniona bo przypuszczalnie wiązałaby się z większymi kosztami inwestora, którego organy otaczają wybitną opieką. Przy jej sugestii, odległość jej budynku mieszkalnego do byłej stajni /szerokiej na 9 m/ wynosiłaby około 13 m i byłaby wolna od przejazdów, zaś odległość od stajni w kierunku W. do granicy z sąsiadem z działki nr 447/4 wynosiłaby około 20 m i na tej to części działki nr 448 można by usytuować planowany zjazd. Dodała, że w latach 2004-2007, kiedy to firma "A." działała bez pozwolenia na budowę, obsługujące ją wysokotonażowe pojazdy samochodowe nie dość, że powodowały wstrząsy ujemnie działające na jej budynek mieszkalny, ale również utrudniały płynny i bezkolizyjny ruch na drodze wojewódzkiej i nierzadko dochodziło do konfliktów z kierowcami pojazdów mających pierwszeństwo przejazdu. Odpowiadając na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Uczestnicy postępowania nie wyrazili swojego stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd uchylił zaskarżone postanowienie z powodu naruszenia prawa procesowego, które to naruszenie uwzględnił z urzędu. Na wstępie należy nawiązać do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm./, z którego wynika, że wojewódzki sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt administracyjny pod względem zgodności z prawem. Jest to de facto kontrola zupełna, bowiem stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm./, zwanej dalej skrótem p.p.s.a., sąd I instancji nie jest związany granicami skargi /zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną/, czyli ma obowiązek brać pod uwagę naruszenia prawa, o jakich nie wspomniano w skardze. Kontrolując zaskarżone postanowienie z dnia [...].10.2008 r., Nr [...], Sąd stwierdził, że w uzasadnieniu tego postanowienia nie przedstawiono stanu faktycznego sprawy, skutkiem czego organ odwoławczy naruszył art. 124 § 2 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Z powołanych przepisów wynika, że postanowienie powinno zawierać m. innymi uzasadnienie faktyczne, czyli powinno wskazywać fakty, na których organ się oparł. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności /art. 15 k.p.a./ organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli aktu administracyjnego organu I instancji, przede wszystkim ma obowiązek podjęcia wszystkich zgodnych z prawem czynności mających na celu ustalenie stanu faktycznego i w tym zakresie nie jest skrępowany ustaleniami organu I instancji /por. Barbara Adamiak i Janusz Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Wyd. C.H. Beck, W-wa 1996 r., str. 585 oraz Wojciech Chróścielewski i Jan Paweł Tarno – Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wyd. Prawnicze "Lexis-Nexis", Wydanie II, W-wa 2006 r., str. 188/. Brak ustaleń faktycznych stanowi również naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem czyni, że sprawa nie została wyjaśniona, co równocześnie uniemożliwia przeprowadzenie kontroli sądowej zaskarżonego postanowienia. Rekapitulując podniesione okoliczności należy skonstatować, iż brak ustaleń faktycznych w uzasadnieniu zaskarżonego aktu administracyjnego stanowi przesłankę do zastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c – p.p.s.a. Poza tym Kolegium nie ustosunkowało się do zarzutów podniesionych w zażaleniu K. K. Ograniczyło się do stwierdzenia, że zarzuty zawarte w zażaleniu, na tym etapie postępowania są bezprzedmiotowe i nie mają wpływu na wydane postanowienie. Organ odwoławczy powinien jednak wskazać, dlaczego mają taki charakter, czego nie uczynił. Brak ustaleń faktycznych sprawa, że Sąd nie jest w stanie ocenić kontrolowanego aktu także w aspekcie prawa materialnego. Następnym zagadnieniem wymagającym objaśnienia jest okoliczność, iż w toku postępowania odwoławczego zmarł J. P., który był stroną postępowania administracyjnego. Z odpisu skróconego aktu zgonu wynika, że wymieniony zmarł w dniu 16.10.2008 r., czyli przed wydaniem zaskarżonego postanowienia /[...].10.2008 r./. W związku z tym Sąd meriti rozważył, czy wskazane zdarzenie może stanowić podstawę do zastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. b – p.p.s.a. Z powołanego przepisu wynika, że przesłanką uchylenia przez Sąd decyzji lub postanowienia jest naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Poruszona kwestia wiąże się w tym przypadku z przesłanką wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Według tego przepisu właściwy organ wznawia postępowanie administracyjne, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, czyli a contrario brak udziału strony w postępowaniu jest skutkiem zawinienia organu. Zawinienie organu należy zatem utożsamiać z pojęciem "naruszenie prawa...", o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b – p.p.s.a. Organ odwoławczy przed wydaniem decyzji nie wiedział o śmierci J. P. Przesyłkę zawierającą zaskarżone postanowienie odebrał Z. P. /ojciec zmarłego/ i nie poinformował doręczyciela o śmierci adresata. Organ współdziałający, o jakim mowa w art. 106 k.p.a., nie ma obowiązku zawiadamiania stron o treści art. 10 § 1 k.p.a., bowiem z treści ostatnio powołanego przepisu wyraźnie wynika, że przepis ten odnosi się tylko do decyzji wydawanej w sprawie, czyli nie dotyczy postanowień, za wyjątkiem postanowienia w sprawie zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia ugody /art. 122 k.p.a./. Z tego względu, nie można przypisywać organowi odwoławczemu winy, że gdyby zawiadomił strony o treści art. 10 § 1 k.p.a., to wówczas przed wydaniem postanowienia mógłby uzyskać informację o śmierci strony postępowania. Z przedstawionych względów, Sąd nie dopatrzył się podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b – p.p.s.a. Takie stanowisko na tle art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U. Nr 74, poz. 368, ze zm./ wyraził Jan Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 6.01.1999 r., III SA 4728/97 – OSP Nr 1/2000, poz. 16. Wymieniony na tle powołanego przepisu dokonał podziału przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego na takie, które są tożsame z naruszeniem prawa procesowego i na przesłanki, które nie mają takiej cechy. Do przesłanki związanej z naruszeniem prawa zaliczył m. innymi przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i polegającą na braku udziału strony w postępowaniu administracyjnym bez jej winy, ale z winy organu, czyli jeżeli nie ma winy organu, to nie ma naruszenia prawa w rozumieniu art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o NSA. W konkluzji Autor rzeczonej glosy stwierdził, że jeżeli w danej sprawie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego, ale nie jest ona tożsama z naruszeniem prawa, zatem w takiej sytuacji oddalenie skargi jest rozstrzygnięciem prawidłowym. Przedstawiony pogląd jest również aktualny na tle art. 145 § 1 pkt 1 lit. b – p.p.s.a., bowiem treść tych przepisów jest taka sama. Sąd orzekający podzielił zaprezentowany pogląd z dodaniem, że jeżeli zaskarżony akt administracyjny zawiera wady o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 1 litera a lub c, to wówczas z powodu tych uchybień uchyla taki akt. W takiej sytuacji na organie będzie ciążył obowiązek ustalenia następców prawnych zmarłej strony w toku postępowania administracyjnego i zapewnienia im udziału w postępowaniu administracyjnym /art. 30 § 4 i art. 99 k.p.a./. Mając to na uwadze Sąd meriti uznał, że pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 3.07.2008 r., II OSK 754/07, stwierdzający że w razie ujawnienia przez sąd administracyjny, iż w postępowaniu odwoławczym nie brali udziału następcy prawni strony, która przed wydaniem decyzji zmarła, należy na podstawie art. 110 p.p.s.a. zawiadomić następców prawnych i ustalić w postępowaniu sądowym, czy wydana decyzja jest zgodna z ich oczekiwaniami, nie ma odniesienia do sprawy, w której istnieją podstawy do kasacji zaskarżonego aktu administracyjnego z powodu innych naruszeń prawa, mających wpływ na wynik sprawy. W takiej właśnie sytuacji zawiadomienie następców prawnych o terminie rozprawy i ich ewentualne stanowisko wobec zaskarżonego aktu administracyjnego nie miałoby istotnego znaczenia, skoro zaskarżony akt nie jest zgodny z prawem i podlega uchyleniu. Przeciwnie taki pogląd prowadziłby do przedłużenia postępowania sądowego, częstokroć znacznego w sytuacji kiedy następcy prawni nie są znani. Przedstawiony pogląd NSA może być natomiast rozważany w przypadku, kiedy zaskarżony akt administracyjny nie narusza prawa i istnieje podstawa do oddalenia skargi. Taki casus w przedmiotowej sprawie nie zaistniał, przeto dalsze komentowanie rzeczonego zapatrywania nie jest konieczne. Na marginesie można jedynie zaznaczyć, że zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, art. 110 p.p.s.a. wiąże się z przekształceniami podmiotowymi, których źródłem są zdarzenia powstałe w toku postępowania sądowoadministracyjnego oraz unormowane w art. 33 § 2 p.p.s.a. Skoro zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 124 § 2, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a., zatem Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c – p.p.s.a. – uchylił zaskarżone postanowienie. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Brak ustaleń faktycznych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia uniemożliwia ustosunkowanie się Sądu do niektórych zarzutów podniesionych w skardze. Natomiast sugestia skarżącej, aby zjazd usytuować w innym miejscu działki, czyli od strony Warzyc, nie da się pogodzić z rodzajem zamierzonej inwestycji polegającej na przebudowie istniejącego zjazdu, bo przebudowa może być realizowana w miejscu położenia obiektu, który ma być przebudowany. Dodać też należy, że o rodzaju i miejscu przedsięwzięcia decyduje wnioskodawca w sprawie o warunki zabudowy. Zarzut, że istniejący zjazd położony jest w terenie zabudowanym, bo w jego otoczeniu umiejscowione są budynki mieszkalne, nie może opierać się na takim kryterium, bowiem stosownie do art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 20.06.1997 r. – Prawo o ruchu drogowym /Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908, ze zm./, przez obszar zabudowany należy rozumieć obszar oznaczony odpowiednimi znakami drogowymi, więc na takie oznaczenie skarżąca powinna zwrócić uwagę. Przy ponownym rozpatrywaniu zażalenia organ odwoławczy uwzględni n/w wskazówki: - zwróci się do Wójta Gminy [...], prowadzącego sprawę główną o wskazanie następców prawnych J. P. o jakich mowa w art. 30 § 4 ewentualnie w § 5 /osoba sprawująca zarząd majątkiem masy spadkowej lub kuratora jeżeli taki został ustanowiony przez sąd powszechny na wniosek Wójta Gminy / i w zależności od tego wezwie do udziału w sprawie następców prawnych lub na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. zawiesi pomocnicze postępowanie administracyjne, - jeżeli nie będzie przeszkód do kontynuowania postępowania administracyjnego lub takie zostaną usunięte ustali, czy istniejący materiał dowodowy wynikający z akt administracyjnych jest adekwatny do wymogów określonych w § 77 i 78 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie /Dz. U. Nr 43, poz. 430/, - w uzasadnieniu postanowienia przedstawi stan faktyczny sprawy i dokona jego oceny oraz szczegółowo ustosunkuje się do zarzutów podniesionych w zażaleniu.