II OSK 754/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie NSA Anna Łuczaj del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 648/06 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. zasądza od B. S. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. kwotę 250 ( dwieście pięćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 648/06, w trybie uproszczonym, po rozpatrzeniu skargi B. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu odwołania B. S., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], nakazującą J. B. wykonanie w budynku mieszkalno-gospodarczym, zlokalizowanym na działce nr [...] oraz częściowo na działkach nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w P., robót budowlanych celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2003 r. sygn. akt SA/Rz 1175/01 oddalił skargę B. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia niemożliwości odtworzenia akt administracyjnych w sprawie o rozbiórkę obiektu budowlanego. Z tego też względu zaistniała konieczność przeprowadzenia nowego postępowania wyjaśniającego, a zatem decyzje wydane w [...] r. (niemożliwe do odtworzenia) uznano za niebyłe. Organ podkreślił, że J. B. - właścicielka działki nr [...] położonej w P. wywiązała się z nałożonego postanowieniem Miejskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej i opinii w sprawie zabezpieczenia przeciwpożarowego dla budynku mieszkalno-gospodarczego, opracowanej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Z materiału dowodowego wynika, że budynek był realizowany w latach [...] ubiegłego stulecia. Zgodnie z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wtedy, gdy zaistnieje którakolwiek z przesłanek określonych w ust. 1 tego przepisu, a nakaz rozbiórki wydany tylko z powodu braku pozwolenia byłby nieważny. W rozpatrywanej sprawie organ wykluczył istnienie przesłanek obligujących go do wydania nakazu rozbiórki obiektu i wyjaśnił, że likwidacja naruszenia prawa własności należy do właściwości sądów powszechnych. W skardze do Sądu skarżąca B. S., ponowiła zarzuty zawarte w odwołaniu oraz argumenty na ich uzasadnienie i na tej podstawie wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji, bądź ich uchylenie w całości. W uzasadnieniu wyroku z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 648/06 WSA w Rzeszowie wskazał, że dokonując kontroli w rozpatrywanej sprawie, doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn innych niż w niej wskazane. Stosownie do treści art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mając na względzie ten przepis, jak również art. 10 i 61 § 1 i 4 k.p.a., organy l i II instancji orzeczenia swoje kierowały do osoby władającej nieruchomością, której dotyczyło postępowanie oraz do władających nieruchomościami sąsiednimi w stosunku do tej nieruchomości. Wśród tych osób znajdował się również M. B., jako władający działką o nr ewidencyjnym [...], położoną w P. W konsekwencji uznania M. B. za stronę postępowania, kierowano do niego całość korespondencji związanej z toczącym się postępowaniem, w tym decyzje wydane przez organy obu instancji. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji organu l instancji M. B. odebrał ją osobiście w dniu [...] - podpisując się on imieniem i nazwiskiem (k. 149 akt administracyjnych). Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji organu II instancji, adresowanym do M. B., widnieje podpis "B.", a na jego odwrocie zakreślono, iż decyzja została doręczona adresatowi osobiście. W toku postępowania sądowego, kierując do stron zawiadomienie o terminie rozprawy, korespondencja adresowana do M. B. została zwrócona z adnotacją doręczyciela "adresat zmarł". W wyniku podjętych czynności Sąd na podstawie skróconego odpisu aktu zgonu ustalił, że M. B. zmarł w dniu [...]. Mając na uwadze tę okoliczność Sąd stwierdził, że postępowanie administracyjne przed organem II instancji obarczone jest wadą przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., która powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji. Postępowanie administracyjne toczyło się bowiem bez ustalenia następców prawnych jednej ze stron. Oznacza to, iż krąg stron postępowania administracyjnego nie został ustalony w sposób prawidłowy i pełny. Następcy prawni M. B. nie brali udziału w postępowaniu bez swojej winy - wskutek braku wiedzy organu administracyjnego o jego śmierci. Okoliczność ta, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Ustalenie, iż postępowanie administracyjne dotknięte jest wadą dającą podstawę do jego wznowienia stanowiło przesłankę, dla skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 1 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Po rozpoznaniu sprawy w tym trybie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 648/06 złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. Jako podstawy kasacyjne strona skarżąca wskazała na naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a w zw. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) polegające na tym, iż Sąd orzekając w sprawie dokonał rozstrzygnięcia w oparciu o stan faktyczny ustalony już po wydaniu zaskarżonej decyzji, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 1 i art. 120 p.p.s.a. polegające na rozpoznaniu sprawy w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym pomimo braku przesłanek do rozpoznania sprawy w tym trybie, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na uznaniu, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego została wydana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., dotknięte jest wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania, co spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w związku z art. 10 i art. 28 k.p.a. polegające na przyjęciu, że krąg stron w postępowaniu administracyjnym przed [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w R. nie został ustalony w sposób prawidłowy i pełny, a co za tym idzie, organ ten nie zapewnił stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego. Naruszenie powołanych przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ ustalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego została wydana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. dotknięte jest wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., spowodowało uchylenie tej decyzji. Rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym uniemożliwiło organowi ustosunkowanie się do zarzutu naruszenia prawa, o którym powziął on wiadomość dopiero w wyniku doręczenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wraz z uzasadnieniem w dniu 8 marca 2007 r., co również miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku ze wskazanymi podstawami kasacyjnymi, na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania są trafne. Nie jest w szczególności usprawiedliwiony zarzut dokonania przez Sąd I instancji naruszenia art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a w zw. art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269, z późn. zm.). W ocenie strony skarżącej naruszenie powyższe polega na tym, że Sąd orzekając w sprawie skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. dokonał rozstrzygnięcia w oparciu o stan faktyczny ustalony już po wydaniu decyzji, Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W konsekwencji powyższego przepisu co do zasady kontrola ta jest prowadzona w oparciu o stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dacie rozstrzygania sprawy (podjęcia w niej ostatecznej decyzji). Zasada ta nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Podstawą orzekania przez Sąd I instancji jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami, ale Sąd bierze ponadto pod uwagę dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. W postępowaniu sądowoadministracyjnym niedopuszczalne jest jedynie ponowne ustalanie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, a zatem stanu faktycznego, który miałby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu danej sprawy. Obowiązkiem Sądu jest natomiast dokonanie oceny czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym. Na potrzeby dokonania takiej oceny Sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentu, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wbrew odmiennym wywodom kasacji Sąd jest obowiązany uwzględnić fakty, jak i dowody istniejące w dacie wydania kontrolowanej przez niego decyzji, nawet gdyby nie były one znane organowi. Prawidłowo zatem Sąd postanowił na rozprawie w dniu 27 lutego 2007 r. dopuścić dowód z dokumentu (skróconego odpisu aktu zgonu M. B.) w celu ustalenia daty śmierci strony postępowania administracyjnego. Ustalenie jednak, że zgon ten nastąpił w trakcie postępowania administracyjnego nie uprawniało Sądu I instancji do przyjęcia, ze zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Odnosząc się bowiem do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polegającym na uznaniu, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego została wydana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., dotknięte jest wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania, należy wskazać, że w postępowaniu administracyjnym prawami procesowymi rozporządza strona tego postępowania. Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje na żądanie strony. Zasada rozporządzalności prawami procesowymi przez stronę ma również znaczenie przy wykładni art. 145 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Naruszenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym mogłoby stanowić podstawę do uchylenia decyzji, jeżeli naruszenie praw procesowych mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku natomiast gdy zaskarżona decyzja jest zgodna z oczekiwaniami strony, której prawa procesowe zostały naruszone, nie można stwierdzić, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 911/05). Jeżeli zatem Sad I instancji odroczył rozprawę i nie zawiadomił, na podstawie art. 110 p.p.s.a., o toczącym się postępowaniu sądowym następców prawnych osoby zmarłej, które dotychczas nie brały w nim udziału w charakterze stron, to nie miał podstaw do przyjęcia, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego została wydana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., dotknięte jest wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania. Zaskarżona decyzja może być bowiem zgodna z ich oczekiwaniami, a w takim przypadku nie byłoby podstaw do stwierdzenia wystąpienia w przedmiotowej sprawie przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania administracyjnego. Zasadny jest zatem zarzut strony skarżącej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w związku z art. 119 pkt 1 i art. 120 p.p.s.a. oraz art. 10 i art. 28 k.p.a. jest natomiast nieprecyzyjnie sformułowany, bowiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. nie stanowił podstawy uchylenia przez WSA w Rzeszowie zaskarżonej decyzji. Uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło bowiem na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. b. p.p.s.a. Zgodzić się należy jednak z zarzutem strony skarżącej naruszenia przez Sąd I instancji art. 119 pkt 1 p.p.s.a., mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotowa sprawa nie mogła być rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem Sąd I instancji, jak wykazano wyżej, nie miał podstaw do przyjęcia, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego została wydana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., dotknięte jest wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania. Ponadto naruszenie art. 119 pkt 1 p.p.s.a. poprzez rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym jest tym bardziej oczywiste, że zarządzeniem z dnia 2 listopada 2006 r. została ona skierowana na rozprawę w dniu 27 lutego 2007 r., którą następnie odroczono. Skoro sprawa była już rozpatrywana na rozprawie i nie została dostatecznie wyjaśniona, to brak było podstaw aby rozpoznać ją w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego sędziego i z pominięciem zasady jawności. Decyzja o skierowaniu przedmiotowej sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym została podjęta wadliwie, z naruszeniem art. 119 pkt 1 p.p.s.a. Niezbędne jest zatem ponowne rozpatrzenie sprawy przez Sąd I instancji, z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.