II SA/Rz 1254/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 18 lipca 2024 r. nr SKO.4170/38/2024 w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku osiągniecia wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej M. sp. z o.o. w L. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Miejskiego Zakładu Komunalnego sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej: "MZK" lub "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z dnia 18 lipca 2024 r. nr SKO.4170/38/2024 wydana w sprawie nałożenia kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku osiągnięcia wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia 4 kwietnia 2024 r. nr RG.6232.2.2024, Wójt Gminy Ż. (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji"), działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 9zb ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2024 r. poz. 399; dalej: "u.c.p.g."), nałożył na skarżącego administracyjną karę pieniężną w wysokości 551,00 zł za niewykonanie obowiązku osiągnięcia w 2022 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, w odniesieniu do łącznej masy odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości na podstawie umów z właścicielami nieruchomości oraz ustalił termin płatności ww. kary. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w dniu 2 marca 2023 r. MZK, wywiązując się z obowiązku wynikającego z art. 9n ust. 2 u.c.p.g., złożył skorygowane sprawozdanie o nr [...], z którego wynikało, że nie osiągnął wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Osiągnięty poziom wyniósł 23,75%, podczas gdy zgodnie z art. 9g pkt 1 oraz art. 3b ust. 1 u.c.p.g., skarżący jako podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości zobowiązany był do osiągnięcia poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w wysokości co najmniej 25% za rok 2022. Jednocześnie, w ocenie Wójta, nie zasługiwały na uwzględnienie wyjaśnienia Skarżącego przedstawione w piśmie z dnia 3 kwietnia 2024 r. (data wpływu), w którym wskazano, że MZK poza odpadami wykazanymi w ww. sprawozdaniu, odebrał od właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy Ż. odpady przekazane przez ich wytwórców na podstawie kart przekazania odpadów KPO, zarejestrowanych w Bazie danych o produktach i opakowaniach - BDO w ilościach: 15 01 01 - 0,8200 Mg, 15 01 02 - 2,1800 Mg, 15 01 06 - 0,8200 Mg, 15 01 07 - 1,0800 Mg, łącznie razem: 4,9000 Mg i odpady te w całości zostały przekazane do ponownego użycia i recyklingu oraz zostały wykazane w sprawozdaniu nr [...], które zostało przekazane Marszałkowi Województwa Podkarpackiego. Odnosząc się do powyższego organ wyjaśnił, że karę pieniężną za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wymierza się na podstawie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a nie na podstawie powołanych w ww. piśmie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.). Wskazał, że zgodnie z art. 9n u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania rocznych sprawozdań, i przekazania ich wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do dnia 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy. Podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany m.in. zamieścić w rocznym sprawozdaniu informacje o osiągniętym poziomie przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, poziomie ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oraz poziomie składowania. Następnie organ przedstawił sposób wyliczenia nałożonej na skarżącego kary pieniężnej, której wysokość ustalił na 551,15 zł. Jednocześnie zaznaczył, że art. 9zb u.c.p.g. nie przewiduje możliwości odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. Organ przeanalizował również zapisy działu IVa k.p.a., uznając, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 189 f § 1 k.p.a. Wskazał, że MZK zaniedbując obowiązki wynikające z u.c.p.g., nie przeprowadził właściwych działań zmierzających do przygotowania do ponownego użycia i recyklingu blisko 2 Mg odpadów, dlatego z oczywistych względów zaprzestanie tego naruszenia prawa w 2022 r. jest niemożliwe, a także nie kwalifikuje się do stwierdzenia, że waga naruszenia jest znikoma. W odwołaniu od powyższej decyzji MZK ponowił argumentację przedstawioną w piśmie z dnia 3 kwietnia 2023 r., podnosząc, że brak było przeszkód do uwzględnienia danych zawartych w sprawozdaniu nr [...], gdyż w obu przypadkach mowa jest o odpadach w rozumieniu ustawy o odpadach. Zdaniem Skarżącego osiągnięty poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w 2022 r. wyniósł zatem nie 23,75 %, a 26,0998 %. Ponadto nie zgodził się ze stanowiskiem organu, co do braku możliwości zastosowania w sprawie art. 189 f k.p.a. Zdaniem MZK możliwe i zasadne było odstąpienia od nałożenia kary ze względu na znikomą wagę naruszenia prawa i zaprzestanie naruszenia, w sytuacji, gdy z własnej inicjatywy złożył skorygowane sprawozdanie, tj. zaprzestał naruszania prawa, o którym mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W wyniku rozpoznania powyższego odwołania, SKO opisaną na wstępie decyzją z dnia 18 lipca 2024 r., działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9x ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 9g pkt 1 u.c.p.g., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium podzieliło stanowisko Wójta, że nie mogą zostać uwzględnione wyjaśnienia Skarżącego przedstawione w piśmie z dnia 3 kwietnia 2024 r., ponieważ opisana tam okoliczność dotyczy odpadów przekazanych przez ich wytwórców na podstawie kart przekazania odpadów KPO, a ponadto wykazanych w sprawozdaniu przedłożonym Marszałkowi Województwa Podkarpackiego, a nie, jak wynika z art. 9n ust. 2 ustawy, Wójtowi Gminy Ż. Ponadto również w ocenie organu odwoławczego, nie wystąpiły przesłanki odstąpienia od nałożenia kary przewidziane w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., co zostało należycie uzasadnione przez organ I instancji. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie MZK, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika – adwokata, zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a także poprzez dowolną a nie swobodną ocenę dowodu z kart przekazania odpadów przez ich wytwórców - KPO, zarejestrowanych w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz dowodu ze sprawozdania nr [...], przedłożonego za pośrednictwem tej Bazy Marszałkowi Województwa, a skutkiem tego ustalenie, że odpady te nie wliczają się do obliczenia poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, 2) art. 9g pkt 1 oraz art. 3b ust. 1 u.c.p.g., poprzez błędne ustalenie, że skarżący nie spełnił ww. obowiązku osiągnięcia w 2022 r. poziomu co najmniej 25 % wagowo przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, w sytuacji, gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że osiągnął poziom w wysokości 26,0998 %, a skutkiem tego nałożenie administracyjnej kary pieniężnej. Dodatkowo, w przypadku nie podzielenia przez Sąd ww. zarzutów, skarżący zarzucił naruszenie: 3) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, a także poprzez dowolną a nie swobodną ocenę dowodów, polegającą na błędnej ocenie wagi naruszenia prawa, podczas gdy prawidłowa ocena dowodów zgromadzonych sprawie prowadzi do konkluzji, że waga stwierdzonego naruszenia jest znikoma, 4) art. 189f § 1 pkt. 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nałożenie administracyjnej kary pieniężnej przy obligatoryjnym poprzestaniu na pouczeniu, w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie ziściły się łącznie obie przesłanki wskazane w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zaś w dalszej kolejności, w przypadku nie podzielenia zarzutów podniesionych w pkt 1 i 2, wniósł o uchylenie tych decyzji i zobowiązanie organu do wydania decyzji na podstawie art. 189f § 1 pkt. 1 k.p.a. o odstąpieniu od nałożenia kary i poprzestanie na pouczeniu. W uzasadnieniu skargi skarżący ponowił dotychczasową argumentację przedstawioną w odwołaniu. Ponadto podniósł, że w przypadku nie podzielenia tych zarzutów i uznania za organem, że nie spełnił obowiązku wynikającego z ustawy i zrealizował poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w wysokości 23,75 % w roku 2022, taką różnicę pomiędzy wymaganym poziomem minimum 25 % a osiągniętym poziomem należało uznać za przypadek niewielkiej wagi, co nie wywołało, a w najgorszym razie wywołało nieznaczne, jednostkowe negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych. Skarżący wyjaśnił również, że nie ma żadnego wpływu na to, jakie odpady są przekazywane przez właściciela nieruchomości, jak też możliwości egzekwowania odbierania odpadów segregowanych, a w związku z tym ewentualnie naruszenie przepisów nakładających ww. obowiązek oceniać należy jako czyn niezawiniony, co ma bezpośredni wpływ na ocenę wagi naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem legalności, czyli zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się tym kryterium, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu i poprzedzającego go postępowania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi –według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w rozpoznawanej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Jak pokazuje analiza akt sprawy, istota sporu zawisłego pomiędzy stronami sprowadza się do ustalenia, czy w kontrolowanej sprawie ziściły się przesłanki do nałożenia na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej, a więc czy zaistniała odpowiedzialność administracyjna po jego stronie. Organy przyjęły, że skarżąca w 2022 r. nie osiągnęła wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Osiągnięty poziom wyniósł 23,75 %. Zgodnie z art. 9g pkt 1 oraz art. 3b ust. 1 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w wysokości co najmniej 25% wagowo za rok 2022. Minister Klimatu i Środowiska w rozporządzeniu z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie sposobu obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1530) określił wzór na obliczanie poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. W przypadku niewywiązania się z nałożonego na przedsiębiorcę obowiązku, zgodnie z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g podlega karze pieniężnej, której sposób obliczenia został określony w art. 9x ust. 3 tejże ustawy. Organy oparły się na danych zawartych w sprawozdaniu nr [...] złożonym Wójtowi Gminy Ż., których analiza wykazała, że Miejski Zakład Komunalny Sp. z o.o. w L. w 2022 r. nie osiągnął wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Zarówno organ I instancji jak i SKO, mimo podniesionych w odwołaniu zarzutów uznały twierdzenia skarżącej o osiągnięciu należytego poziomu recyklingu w 2022 r. z powołaniem się na drugie sprawozdanie nr [...] za niemające znaczenia w sprawie. Skarżąca podnosiła konsekwentnie, że w 2022 r. poza odpadami wskazanymi w przedłożonym Wójtowi Gminy Ż. sprawozdaniu nr [...], odebrała od właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy Ż. odpady przekazane przez ich wytwórców na podstawie kart przekazania odpadów KPO, zarejestrowanych w Bazie danych o produktach i opakowaniach - BDO w ilościach: 1. 15 01 01 – 0,8200 Mg 2. 15 01 02 – 2,1800 Mg 3. 15 01 06 – 0,8200 Mg 4. 15 01 07 – 1,0800 Mg Łącznie razem 4,900 Mg Wskazane wyżej odpady, w całości zostały przekazane do przygotowania do ponownego użycia i recyklingu oraz zostały wykazane w sprawozdaniu nr [...], przedłożonym za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach Marszałkowi Województwa Podkarpackiego. Zarzuciła, że łączna masa odpadów komunalnych odebranych przez Spółkę od właścicieli nieruchomości wynosi 153,7900 mg + 4,9000 Mg = 158,6900 Mg. Natomiast łączna masa odpadów komunalnych przekazanych do przygotowania do ponownego użycia i recyklingu 36,5177 Mg + 4,9000 Mg = 41,4177 Mg. W związku z powyższym, osiągnięty przez nią poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w 2022 r. wyniósł nie 23,75% - jak to zostało wskazane w zaskarżonej decyzji wydanej przez Wójta Gminy Ż. w dniu 4 kwietnia 2024 r., a 36,0998%. Wskazane wartości – jej zdaniem - jednoznacznie wskazują, że osiągnęła ona wymagany w 2022 r. poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, dlatego wydana decyzja jest niezasadna. W ocenie skarżącej nie istnieją przeszkody natury faktycznej lub prawnej uniemożliwiające uwzględnienie danych zawartych w sprawozdaniu nr [...] przedłożonym przez skarżącą za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach Marszałkowi Województwa Podkarpackiego do danych zawartych w sprawozdaniu nr [...] przedłożonym Wójtowi Gminy Ż. Wszak w jednym i drugim dokumencie mowa jest o odpadach w rozumieniu ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. Również w rzeczywistości idzie o odpady, które powinny zostać wliczone do obliczenia poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych na podstawie przepisów o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Sam fakt, że w sprawozdaniu nr [...], a które podlegają wliczeniu na podstawie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach do poziomu, o którym mowa w art. 9g tej ustawy – nie oznacza, że skarżąca go nie osiągnęła na podstawie tych przepisów. SKO rozpoznając odwołanie Spółki, w zaskarżonej decyzji wskazało, że Miejski Zakład Komunalny Sp. z o.o. w L., w wykonaniu obowiązku z art. 9n ust. 4 ustawy, złożył w dniu 30.01.2023 r. sprawozdanie o numerze [...], a następnie złożył do Wójta Gminy Ż. w dniu 02.03.2023 r. skorygowane sprawozdanie o numerze [...] jako podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości. W w/w sprawozdaniu Strona jako podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości zamieściła informację o osiągniętym poziomie przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, z której wynika, iż poziom ten wyniósł 23,75%. Tym samym zaktualizowały się przesłanki do zastosowania przez organ I instancji art. 9x ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z niewykonaniem obowiązku określonego w art. 9g, tj. nieosiągnięciem poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych za rok 2022 wagowo co najmniej 25%. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż w sprawie nie może zostać uwzględniony argument podnoszony przez Stronę w piśmie złożonym do organu I instancji w dniu 03.04.2024 r. bowiem opisywana w przedmiotowym piśmie okoliczność dotyczy odpadów przekazanych przez ich wytwórców na podstawie kart przekazania odpadów KPO, a ponadto wykazanych przez Stronę w sprawozdaniu przedłożonym Marszałkowi Województwa Podkarpackiego, a nie, jak wynika z art.9n ust. 2 ustawy, Wójtowi Gminy Ż. Sąd stwierdza, że w aktach administracyjnych jak i sądowych brak jest sprawozdania o numerze [...], na które powołuje się skarżąca. Faktem jest, że działając przez fachowego pełnomocnika nie złożyła go do akt sprawy. Rzeczą organów było jednak, w realiach sprawy, wezwanie skarżącej do jego przedłożenia. Dopiero wtedy materiał dowodowy w sprawie, po ewentualnym jego złożeniu będzie zgromadzony w sposób pełny. Argumentacja SKO, uznającego omawiane sprawozdanie za nieistotne bo złożone za pośrednictwem BDO jest chybiona. Sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n ust. 4 u.c.p.g. także przekazywane jest za pośrednictwem BDO (art. 9 ust. 7 u.c.p.g.). Sąd nie kwestionuje poprawności ustaleń organów co do zaistnienia przesłanek do nałożenia kary pieniężnej w wypadku, gdyby ich podstawą było wyłącznie sprawozdanie nr [...]. Sąd nie jest w stanie wypowiedzieć się merytorycznie w przedmiocie istotności sprawozdania, na które powołuje się skarżąca, gdyż nie mógł się z nim zapoznać. Czy jest ono modyfikacją sprawozdania nr 2[...] czy dokumentem mogącym wpłynąć na rezultat postępowania okaże się, gdy zostanie ono ewentualnie złożone do akt sprawy ma wezwanie SKO w zakreślonym terminie. Brak tego wezwania skarżącej przez SKO przesądza o naruszeniu art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Kwestia dostępu do tegoż sprawozdania za pośrednictwem BDO przez organ I instancji jest oczywista (art. 83 ust. 1 pkt 15 ustawy o odpadach z dnia 10 sierpnia 2023 r. (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1587). Nie wiadomo Sądowi czy SKO miało dostęp do tegoż sprawozdania za pośrednictwem BDO. Faktem jest, że ani Wójt, ani SKO nie opisali tegoż sprawozdania, merytorycznie się doń nie odnieśli i nie dołączyli go do akt sprawy. Brak procesowej reakcji na wniosek dowodowy Spółki przez Wójta, który miał dostęp do wnioskowanego dokumentu świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. przez ten organ. Zdaniem Sądu argumentacja Skarżącej sprowadza się w istocie do kwestionowania zgromadzonego przez organy materiału dowodowego. W związku z tym wypada podkreślić, że przyjęta przez organy wielkość osiągniętego przez Spółkę w 2022 r. poziomu recyklingu wynika wprost ze sporządzonego przez Spółkę sprawozdania rocznego. Kwestionując tę wielkość, Skarżąca w istocie podważa więc rzetelność sprawozdania złożonego przez siebie, jako przez podmiot odbierający odpady komunalne, za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (art. 9n ust. 1 i 7 u.c.p.g.) - w którym to sprawozdaniu, zgodnie z cytowanym wyżej art. 9n ust. 4 u.c.p.g., powinna się m.in. znaleźć informacja o osiągniętym przez podmiot odbierający odpady komunalne poziomie przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (a nie, zauważmy, o poziomie podanym przez podmiot prowadzący instalację komunalną). Abstrahując w tym miejscu od faktu, że przekazanie nierzetelnego sprawozdania jest deliktem administracyjnym, zagrożonym kara pieniężną (zob. art. 9x ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.), wypada zauważyć, że w kontrolowanej sprawie Spółka wskazała inną - jej zdaniem "faktyczną" - wartość osiągniętego poziomu recyklingu i dowód na te okoliczność. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracyjny zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Strona skarżąca wykazała jakiego dowodu lub innych czynności dowodowych nie przeprowadziły organy w tej sprawie. Naruszenie wskazanych przepisów procesowych mogło mieć więc wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższych rozważań Sąd za zasadny uznał zarzut skargi naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 189f k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, a także przez dowolną a nie swobodną ocenę dowodów w tym zakresie. Poniższe rozważania zaktualizują się oczywiście wyłącznie w sytuacji pewnego ustalenia, że zaistniały przesłanki nałożenia na skarżącą kary pieniężnej z art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.c.p.g. W ocenie Sądu, istota sporu w omawianym zakresie sprowadza się do kwestii, czy w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., ma zastosowanie przepis art. 189f k.p.a. Wyjaśnić należy, że w uchwale z 9 czerwca 2022 r. sygn. akt III OPS 1/21, podjętej na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów wyraził następujące stanowisko: "Do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 888 z późn. zm.), stosuje się art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.)". W motywach owej uchwały wskazano, że wprowadzenie do k.p.a. przepisów działu IVa należy odczytywać jako przejaw realizacji wniosków wypływających z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i dostosowania procedury wymierzania administracyjnych kar pieniężnych do standardów wynikających z art. 6 EKPCz. Z intencji prawodawcy wynika (druk nr 1193 Sejmu RP VIII kadencji), że każdą z instytucji uregulowanych w dziale IVa k.p.a. należy stosować, gdy przepisy odrębne danej instytucji nie normują. Dla ustalenia, czy dział IVa k.p.a. ma zastosowanie w odniesieniu do danej administracyjnej kary pieniężnej, konieczne jest stwierdzenie, czy konkretne rozwiązanie prawne wymienione enumeratywnie i rozłącznie w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych. W konkluzji uchwały stwierdzono, że w przepisach Rozdziału 4d ustawy nie ma konstrukcji prawnej odpowiadającej instytucji określonej w art. 189f k.p.a. Zatem, co do zasady, do postępowań administracyjnych dotyczących administracyjnych kar pieniężnych określonych w tej ustawie ma zastosowanie art. 189f k.p.a. Z uzasadnienia ww. uchwały wynika, że art. 189f k.p.a. nie określa rodzajów administracyjnych kar pieniężnych (na przykład: kary biegnące, kary miarkowane, kary określone sztywno), a w konsekwencji, zgodnie z dyrektywą wykładni lege non distinguente nec nostrum est distinguere, przyjąć należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych Rozdziału 4d ustawy. Stwierdzenie w przedmiotowej uchwale, że przepis art. 189f k.p.a. ma zastosowanie do konstrukcji naruszeń prawa określonych w ustawie, nie oznacza jednak swoistego automatyzmu w stosowaniu owego przepisu, gdyż odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej uzależnione jest od ustalenia spełniania przesłanek wymienionych w art. 189f k.p.a. Dokonana w uchwale składu poszerzonego NSA interpretacja przepisów prawa administracyjnego, zgodnie z art. 269 P.p.s.a., jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Pod pojęciem "stanowisko wyrażone w uchwale" rozumie się wykładnię wyrażoną w sentencji uchwały i tylko w granicach uzasadnionych treścią wniosku lub postanowienia. Skład orzekający NSA w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w powołanej uchwale. Podkreślić należy, że zawarcie w ustawie szczególnych regulacji odnoszących się do jednej z instytucji wymienionych w art. 189a § 2 k.p.a. nie oznacza, że automatycznie brak jest możliwości stosowania przepisów k.p.a. w odniesieniu do innych instytucji, o których mowa w art. 189a § 2 k.p.a. - jeśli ustawa szczególna ich nie reguluje. Za odmową stosowania art. 189f k.p.a. nie przemawia także okoliczność, że wymierzenie tej kary jest obligatoryjne. Przepisy działu IVa, k.p.a. miały za zadanie wypełnienie systemowej luki w standardzie ochrony praw jednostki, dostosowując system prawa administracyjnego do wymogów konstytucyjnych oraz konwencyjnych (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3509/19). Wykładnia przepisów ustawy musi uwzględniać kontekst systemowy. Dokonując zatem wykładni art. 9x ust. 2 pkt 1, w zw. z art. 9zb ust. 1, ustawy w relacji do art. 189f k.p.a., pamiętać należy, że ten ostatni przepis jest ulokowany w regulacji kodeksowej - porządkującej system prawa administracyjnego w zakresie przesłanek wymierzania i nakładania administracyjnych kar pieniężnych. Przytoczone wyżej względy pozwalają na zakwestionowanie stanowiska SKO, które z powołaniem się na art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przyjęło, że nie zachodzą przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, gdyż w przypadku art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy mamy do czynienia z karą bezwzględnie oznaczoną, której wysokość nie jest zależna od okoliczności naruszenia. Kara pieniężna i jej wysokość – zdaniem Kolegium - są konsekwencją wystąpienia stanu niezgodności z prawem niezależnie od tego, czy ten stan jest np. następstwem działania zawinionego, bądź jaki jest stopień szkodliwości objętego sankcją czynu. Tymczasem instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa, polegające na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Stwierdzenie naruszenia prawa musi być więc wykazane i stanowi punkt wyjścia do oceny, czy istnieje podstawa odstąpienia od nałożenia kary. Sam fakt zaistnienia deliktu administracyjnego sankcjonowanego karą pieniężną nie może więc wykluczać uznania naruszenia prawa za znikome (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Rozważania organów w tym zakresie są bardzo pobieżne, zwłaszcza w kontekście tak małej kary wymierzonej w decyzji i ustalenia wagi naruszenia prawa. Nasuwa się też pytanie, jakie ewentualnie sytuacje organ uznałby za spełniające przesłanki z art. 189f k.p.a., skoro rozpatrywany przypadek (gdzie wymierzono karę w kwocie zaledwie 551 złotych, a uchybienie wymaganego poziomu recyklingu oscyluje wokół 1%. Organy nie zbadały czy w latach poprzednich strona osiągała wymagane prawem poziomy recyklingu, czy było to zaniedbanie coroczne, czy incydentalne i w bardzo niewielkich rozmiarach. Nic nie wiadomo o sytuacji w tym zakresie za 2023 r. Dotyczy to oceny zarówno przesłanki znikomości naruszenia jak i zaprzestania naruszenia. Rację ma więc skarżąca Spółka, że wskazując na bardzo niewielki stopień uchybienia wymaganemu ustawa 25% poziomowi recyklingu, 23,75%. Waga naruszenia jest więc znikoma. Skoro naruszenie w postaci nieosiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu może być oceniane przez pryzmat przesłanek – art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., to wydaje się, że naruszenie rzędu ok. 1% (z 25%) spełnia warunek znikomości. Słusznie skarżąca wywodzi, że niezrealizowanie obowiązku przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w wysokości zaledwie 1,25 % nie wywołało, a w najgorszym razie wywołało nieznaczne, jednostkowe negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych. Co istotne, organ w kwestii powyższego nie wskazuje, jakie jego zdaniem negatywne skutki i w obszarze jakich dóbr chronionych powstały w związku z niewykonaniem przez Skarżącego 1,25% wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych. Organ odwoławczy podzielił w tym zakresie stanowisko organu I instancji, który jednak w uzasadnieniu decyzji wskazuje jedynie lapidarnie na nieprzeprowadzenie przez Skarżącego właściwych działań zmierzających do przygotowania do ponownego użycia i recyklingu blisko 2 Mg odpadów. Organ nie wskazuje jednak na skutki, jakie wiąże z niedopełnieniem przez Skarżącego obowiązku wynikającego z ustawy. Odnosząc się zaś do drugiej przesłanki wskazanej w przepisie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., jaką jest zaprzestanie naruszeń, wskazać należy za doktryną, że "znikoma waga naruszenia prawa jest wprawdzie konieczną, ale niewystarczającą przesłanką odstąpienia od wymierzenia kary. Z brzmienia przepisu § 1 pkt 1 wynika, że musi być spełniona łącznie druga przesłanka, a mianowicie strona zaprzestała naruszania prawa. Przesłanka ta ma zastosowanie do naruszeń o charakterze ciągłym, trwałym lub powtarzającym się." (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt- Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2024), a więc także w tej sprawie. Mając powyższe na wadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.