II SA/Rz 1256/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie SO del. Anna Bembenek WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi K. W. i J. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r., nr [...] II. określa, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia K. W. i J. W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia [...] września 2010 r., nr [...] zobowiązującego K. W. i J. W. do przedłożenia w terminie do 31 grudnia 2010 r. inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych związanych z wykonaniem ocieplenia ścian budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. 6411 w W. wraz z oceną techniczną dotyczącą prawidłowości wykonywanych robót, opracowaną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Postanowienie wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.) oraz art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwana dalej Upb). W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że prawomocną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] stwierdzono nieważność poprzedniej decyzji ostatecznej WINB oraz PINB dotyczące umorzenia postępowanie w sprawie wykonania ww. ocieplenia budynku mieszkalnego. Skarga sądowa na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2009 r., VII SA/Wa 171/09. Oznacza to konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania w sprawie legalności wykonanych robót ociepleniowych. Organ nadzoru stwierdził, że w katalogu zawartym w art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania ocieplenia budynku (w latach 1996-1997) brak było wyłączenia robót budowlanych polegających na wykonaniu ocieplenia obiektu od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zaś organy nie podjęły ustaleń (w postaci ekspertyz lub inwentaryzacji), czy samowolnie wykonane roboty zostały zrealizowane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz przepisami techniczno-budowlanymi. Zgodnie z art. 3 pkt 7 Upb przez roboty budowlane, które stosownie do art. 28 ust. 1 cyt. ustawy można rozpocząć na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, należy rozumieć budowę, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W katalogu art. 29 ust. 2 Upb brak jest wyłączenia spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, robót polegających na wykonaniu ocieplenia obiektu budowlanego. Zatem na prace tego typu wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Konsekwencją wykonania robót budowlanych, wskutek których nie doszło do wybudowania obiektu budowlanego jest zastosowanie procedury określonej w art. 50 i art. 51 Upb, która znajduje zastosowanie zarówno do wykonywanych samowolnie robót budowlanych, które do chwili wydania rozstrzygnięcia nie zostały zakończone, jak również do robót już zakończonych. W wypadku zakończenia robót budowlanych przewidziano wydanie jednej z dwóch decyzji: 1) nakazującej dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1 Upb), albo 2) nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 Upb). Przed wydaniem decyzji wymagane jest ustalenie, czy ocieplenie budynku zostało zrealizowane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz przepisami techniczno-budowlanymi. Zgodnie z art. 81c ust. 2 Upb organy administracji architektoniczno-budowlanego i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby o których mowa w art. 81c ust. 1 Upb (w tym na właścicieli obiektu), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Uzasadnione zatem było zawarte w postanowieniu zobowiązanie K. W. i J. W. do przedstawienia inwentaryzacji i oceny dokonanych robót ociepelniowych w celu wykazania, czy zrealizowano je zgodnie z przepisami prawa (zwłaszcza zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), zasadami wiedzy technicznej oraz czy zastosowano przy ich realizacji wyroby budowlane dopuszczone do obrotu i stosowania w budownictwie zgodnie z art. 10 Upb. Z postanowieniem nie zgodzili się K. W. i J.W., składając na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze stwierdzili, że budynek został przez nich ocieplony w latach, kiedy obowiązywały przepisy budowlane nie wymagające pozwolenia na wykonanie robót tego rodzaju. Skarżący wskazali, że wiele innych robót ociepleniowych na obszarze ich powiatu zostało wykonanych nie tylko bez pozwoleń, ale i bez zgłoszeń do właściwych organów, z nieznanych przyczyn PINB nie dokonuje kontroli w tych innych przypadkach. WINB, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30 sierpnia 2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona z przyczyn, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu. Jako podstawę materialnoprawną postanowienia wydanego w I instancji PINB powołał art. 81c Upb, WINB z kolei utrzymując to postanowienie w mocy powołał w podstawie prawnej m.in. art. 81c ust. 2 Upb. Zgodnie z art. 81c ust. 1 Upb "Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów: 1) związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego; 2) świadczących o dopuszczeniu wyrobu budowlanego do obrotu albo jednostkowego zastosowania w obiekcie budowlanym". Z kolei ust. 2 cyt. przepisu stanowi, że "Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości (podkr. Sądu) co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia". Postanowienie wydane w trybie powyższym jest zaskarżalne zażaleniowo (art. 81c ust. 3 Upb). "W razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia" (art. 81c ust. 4 Upb). Z przytoczonej regulacji nie wynika po pierwsze, aby organ nadzoru budowlanego był upoważniony do nakładania obowiązku sporządzenia "inwentaryzacji" wykonanych robót budowlanych (por. podobnie WSA w Warszawie w wyroku z 21.10.2009 r. VII SA/Wa 567/09, Lex nr 574350). Po drugie możliwość nałożenia na inwestorów obowiązku przedłożenia oceny technicznej dotyczącej prawidłowości wykonanych robót istnieje jedynie wówczas, gdy "powstaną uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego". W judykaturze wyraźnie podkreśla się, że organ nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy, jeżeli w danej sprawie nie występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4.10.2005 r., OSK 816/2004, Lex nr 501024). Organ I instancji powołując się na dyspozycję art. 81c Upb nie zacytował powyższego przepisu, a zasadność skierowania do skarżących nakazu sformułowanego w wydanym przez siebie postanowieniu upatrywał w motywach decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2008 r., nadto stwierdził, iż "nie może wydać decyzji rozstrzygającej w przedmiocie wykonanego ocieplenia ścian budynku mieszkalnego bez ustalenia czy samowolnie wykonane roboty zostały zrealizowane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz przepisami techniczno-budowlanymi". Jednym z elementów prawidłowo wydanego postanowienia jest uzasadnienie pod względem prawnym (por. art. 124 § 2 w zw. z art. 126 i art. 107 § 3 k.p.a.). Uzasadnienie to stanowić powinno wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa, w ocenie Sądu postanowienie organu I instancji nie czyni zadość wskazanym wymogom. WINB utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji przywołał treść zastosowanych przepisów materialnoprawnych, starając się w jakimś sensie naprawić niedostatki postanowienia PINB. Organ II instancji trafnie eksponuje, że art. 81c ust. 2 Upb nie upoważnia organów do dowolnego stosowania tego przepisu, w ocenie Sądu jednak nie wyciągnął prawidłowego wniosku na tle zalegającego w aktach sprawy materiału dowodowego. Przede wszystkim z zebranego materiału dowodowego nie wynika, w czym upatrują organy nadzoru budowlanego wątpliwości co do jakości wykonanych robót, względnie zastosowanych materiałów albo stanu technicznego budynku mieszkalnego skarżących po jego ociepleniu. Z protokołu oględzin dokonanych w dniu 3 lipca 2007 r. wynika jedynie, że budynek mieszkalny skarżących został ocieplony styropianem. Z protokołu powyższego wynika ponadto, że w złym stanie technicznym były rynny spustowe na budynku gospodarczym. Żalący się, wprawdzie werbalnie, niemniej jednak kwestionując postanowienie PINB, wywodzili, że ocieplenie "wykonywali fachowcy, którzy znali się na robocie". Brak jest w aktach jakichkolwiek dowodów, aby przyjąć, że zasadnie organy nadzoru budowlanego mogły uznać, że zachodziły "uzasadnione wątpliwości", o jakich mowa w art. 81c ust. 2 Upb. Dodatkowo zauważyć należy, iż organ zażaleniowy eksponował, że roboty budowlane powinny być wykonane zgodnie z przepisami w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w okresie realizacji tych robót. Ta konstatacja nie uzasadnia jednak w żadnym wypadku zasadności stosowania art. 81 c ust. 2 Upb, nie jest potrzebna w tym celu żadna ekspertyza czy ocena techniczna. Te okoliczności prowadzą do wniosku, że zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające zapadły z naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 81c ust. 2 Upb), które miały wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa). Wyrok opatrzono klauzulą ochrony tymczasowej z art. 152 Ppsa. O kosztach nie orzekano, albowiem skarżący nie złożyli wniosku do momentu zamknięcia rozprawy, o prawie do domagania się zwrotu kosztów skarżący zostali poinformowani przez Sąd na piśmie przed rozprawą.