II SA/Rz 1258/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego w części stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. II SA/Rz 1258/17 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi J.R. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej jako: "SKO" lub "organ II instancji") z dnia [...] września 2017 r. nr [...] uchylająca w całości decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...]umarzającą postępowanie rozgraniczeniowe wszczęte na wniosek J.M. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w części dotyczącej rozgraniczenia działki nr 1805/1 położonej w obrębie ewidencyjnym wsi [...] stanowiącej współwłasność R.M. s. J. i M. w ½ cz. oraz małżeństwa J.M. s. M. i Z. oraz M.M. c. F. i A. w ½ cz. z działką nr 1800/1, położoną w obrębie ewidencyjnym wsi [...] stanowiącą własność J.R. s. A. i S. Kwestionowaną decyzję wydano w następujących okolicznościach; Wnioskiem z dnia 21 marca 2017 r. J.M. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o rozgraniczenie nieruchomości stanowiącej jego własność położonej w [...], oznaczonej nr ewid. 1805/1, z nieruchomościami sąsiednimi nr ewid. 1811/1 i 1800/1. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Wójt Gminy [...] wszczął postępowanie rozgraniczeniowe obejmujące w/w działki, upoważniając do przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych geodetę. W piśmie procesowym z dnia 19 lipca 2017 r. skierowanym do Wójta Gminy [...], J.M. oświadczył, że rezygnuje z rozgraniczenia działki nr 1805/1 z działką nr 1800/1, stanowiącą własność J.R. Powyższe uzasadnił brakiem środków finansowych na pokrycie kosztów geodety, które w całości ponosi sam. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Wójt Gminy [...] umorzył postępowanie rozgraniczeniowe w części objętej w/w oświadczeniem strony. Powyższą decyzję zaskarżył J.R. W odwołaniu zarzucił, że wykonane przez uprawnionego geodetę stosowne pomiary wykazały, że J. i M.M. wybudowali budynki gospodarcze przekraczając granicę jego działki, a nadto w części niezabudowanej budynkami przekroczyli faktyczną granicę działek na jego niekorzyść o od 0,7 m do 2 m. Natomiast w innym miejscu granica jest przesunięta o 0,2 m na niekorzyść J. i M.M. Podniósł, że po przedstawieniu przez geodetę stronom wyników pomiarów, wnioskodawca wycofał wniosek o rozgraniczenie, chcąc uniknąć przywrócenia faktycznej granicy działek. Odwołujący się zarzucił, że przepisy prawa nakładają na Wójta obowiązek zapoznania się z dowodami zebranymi przez uprawnionego geodetę, szkicami faktycznego przebiegu granicy sporządzonymi w toku pomiarów oraz z jego opinią wraz z uzasadnieniem założeń przyjętych do pomiarów, zaś w/w dokumenty zdaniem strony nie zostały przekazane do urzędu. Nadto, w jego ocenie, wobec braku zawarcia ugody, geodeta powinien przekazać Wójtowi protokół graniczny, on sam nic zaś nie wie na temat sporządzenia i przekazania takiego dokumentu. Z kolei geodeta poinformował go, że "sprawy nie było". W obliczu powyższego strona wnioskowała o sprawdzenie czy zgodnie z zapisami ustawy Wójt zapoznał się ze szkicem przebiegu granicy i opinią uprawnionego geodety oraz o wydanie decyzji rozgraniczeniowej na podstawie dokumentacji sporządzonej przez biegłego geodetę. Pismem z dnia 16 sierpnia 2017 r. Kolegium wezwało Wójta Gminy [...] do uzupełnienia akt sprawy poprzez przekazanie protokołu granicznego, operatu technicznego powstałego po zakończeniu czynności rozgraniczeniowych na gruncie lub do udzielenia informacji, w jakim terminie odbyła się rozprawa rozgraniczeniowa na gruncie i na jakim etapie jest w/w postępowanie rozgraniczeniowe. W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia 18 sierpnia 2017 r. organ I instancji poinformował, że w chwili obecnej trwają czynności rozprawy granicznej, zaś uprawniony geodeta nie przekazał dotąd wskazanej dokumentacji, w związku z czym organ nie jest w jej posiadaniu. W piśmie procesowym z dnia 25 sierpnia 2017 r. J.R. po zapoznaniu się z w/w pismami podniósł, że decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] postępowanie rozgraniczeniowe zostało umorzone, zatem nie może ono w dalszym ciągu się toczyć. Wskazał, że z pisma Wójta z dnia 18 sierpnia 2017 r. wynika, tak jak wskazywał w odwołaniu, że konieczne dokumenty nie zostały przekazane do Gminy przez geodetę. Zarzucił, że sprawa została potraktowana przez Wójta z lekceważeniem obowiązującego prawa, a decyzja wydana bez zapoznania się z dokumentacją, dlatego wnioskował o ponowne dogłębne zbadanie sprawy przez Kolegium. Decyzją z dnia [...] września 2017 r. Kolegium powołując w podstawie prawnej przepisy art. 105, 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 31, 32, 33, 34 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j., Dz. U. z 2015 r., poz. 520) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu wskazało, że decyzja organu I instancji była prawidłowa, jednakże biorąc pod uwagę przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego organ może umorzyć postępowanie, jeżeli nie sprzeciwiają się temu inne strony postępowania, zaś J.R. sprzeciwiał się takiemu zakończeniu sprawy w odwołaniu. Kolegium zauważyło, że należało mieć również na względzie interes społeczny, tj. brak wynagrodzenia geodety za dotychczasową pracę oraz wciąż trwający spór graniczny w terenie. W skardze na w/w decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J.R., zarzucił powierzchowne zbadanie sprawy rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości. Podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zapoznało się z dokumentacją i faktycznym przebiegiem procesu rozgraniczenia, o czym świadczy m.in. uzasadnienie decyzji, w którym organ jako przyczynę umorzenia postępowania wskazał interes społeczny, a ściślej, brak wynagrodzenia dla uprawnionego geodety. Skarżący podniósł, że argument ten jest chybiony, bowiem geodeta działał na zlecenie Wójta, zatem powinien on zapewnić wynagrodzenie przed rozpoczęciem prac, a w razie wątpliwości, co do zdolności opłacenia pracy geodety, powinien przyjąć depozyt od strony wnoszącej o rozgraniczenie bądź od obu stron postępowania rozgraniczeniowego. Skarżący zaznaczył, że nie otrzymał żadnego zawiadomienia dotyczącego propozycji poniesienia części kosztów rozgraniczenia. Wywiódł, że faktyczną przyczyną umorzenia postępowania przez organ był wniosek sąsiada, który od uprawnionego geodety otrzymał informację, że wbrew jego przypuszczeniom faktyczna granica obejmuje teren obecnie bezprawnie przez niego użytkowany. Jako potwierdzenie powyższego wskazał na fakt, że w tożsamej sprawie z drugim z sąsiadów J.M. nie wycofał się z rozgraniczenia, bowiem w tym przypadku okazało się, że rzeczywiście granica przesunięta jest na jego niekorzyść. Wobec wskazanych okoliczności skarżący wniósł o przywrócenie faktycznych granic działek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych jak uprzednio w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. albo innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Sąd nie może natomiast, za wyjątkiem przypadku przewidzianego w art. 145 § 3 P.p.s.a. niejako wyręczyć organy i rozstrzygnąć sprawę za nie, czego domaga się skarżący. Opisana wcześniej kontrola odbywa się w określonej kolejności; najpierw sąd bada, czy decyzja nie jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność, następnie kontroluje, czy występują ewentualne naruszenia przepisów postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. Dopiero gdy nie ma takich uchybień, sąd może przystąpić do kontroli pod względem zgodności decyzji z przepisami prawa materialnego. Jeżeli sąd stwierdzi naruszenia na wcześniejszym etapie kontroli, to nie może przejść do następnego. Jak wcześniej wspomniano sądowa kontrola odbywa się w granicach sprawy i niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. W niniejszej sprawie Sąd zakończył kontrolę legalności zaskarżonej decyzji już na pierwszym etapie stwierdzając wadę powodującą jej nieważność, co uniemożliwiało dalsze badanie jej zgodności z prawem. Jako podstawę swojej decyzji SKO wskazało art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., który brzmi następująco: "organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części". Rozstrzygnięcie decyzji zostało zaś sformułowane następująco: "uchyla zaskarżoną decyzję w całości". Z pewnością więc nie odpowiada rodzajowi rozstrzygnięcia opisanego w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Z kolei lakoniczne uzasadnienie decyzji SKO sprowadza się do przedstawienia przebiegu postępowania przed organem I instancji, przywołania orzecznictwa, decyzji organu I instancji i dwuzdaniowego przedstawienia odwołania wniesionego przez skarżącego. Całe stanowisko SKO zawarto w jednym akapicie wskazując: "Decyzja organu I instancji była prawidłowa, jednakże biorąc pod uwagę Kodeks Postępowania Administracyjnego art. 105 § 1 organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli nie sprzeciwiają się temu inne strony. Pan J.R. w swoim odwołaniu sprzeciwia się umorzeniu postępowania. Należy mieć również na względzie wspomniany w art. 105 interes społeczny – brak wynagrodzenia geodety za dotychczasową pracę, czy też wciąż trwający spór graniczny w terenie. W tym stanie faktycznym i prawnym należało orzec jak w sentencji". Na końcu decyzji znalazło się pouczenie o przysługującej stronom skardze do tut. Sądu. Przytoczone wyżej dość chaotyczne rozważania SKO wskazywałyby raczej na zamiar rozstrzygnięcia opartego na art. 138 § 2 K.p.a., ale w tym wypadku, zgodnie z treścią tego przepisu oprócz uchylenia zaskarżonej decyzji w całości należało przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W kontrolowanej decyzji nie ma zaś tej drugiej części rozstrzygnięcia. Nadmienić należy, że z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935 – zwana dalej "ustawą nowelizującą"), którą w dziale III P.p.s.a. po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl wprowadzonego tą ustawą art. 64 a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika zatem a contrario, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej stosuje się nowe przepisy. Ponieważ postępowanie przed sądem administracyjnym inicjuje skarga, która została wniesiona w dniu 18 października 2017 r., nie można domniemywać przy tej treści rozstrzygnięcia i podanej podstawie prawnej, że doszło do oczywistej omyłki. Właśnie z uwagi na podaną przez organ odwoławczy podstawę prawną wydanej decyzji i treść samego rozstrzygnięcia, absolutnie nie było podstaw do przyjęcia, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja kasacyjna oparta na art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola taka ograniczona byłaby z kolei do istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. W stanie faktycznym sprawy Sąd rozpoznał więc skargę od decyzji SKO z dnia [...] września 2017 r. opartej na art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., którą organ ten wyłącznie uchylił decyzję Wójta w całości. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że rodzaje rozstrzygnięć z art. 138 K.p.a. są dla organu odwoławczego bezwzględnie wiążące. Organ II instancji nie jest więc uprawniony do wydania decyzji, która zawierałaby sentencję innej treści. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że decyzja, która nie mieści się w ramach tego przepisu jest wydana z rażącym naruszeniem prawa (zob. wyrok NSA: z dnia 12 czerwca 2001 r., sygn. II SA 3213/00, LEX nr 75525, z WSA w Poznaniu z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn.. II SA/Po 657/13 na ww.cbois.nsa.gov.pl i inne). Organ odwoławczy nie może również wydać decyzji, która ograniczałaby się jedynie do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, uchylając decyzję organu pierwszej instancji, ma bowiem obowiązek zająć stanowisko w sprawie, co powinno nastąpić poprzez orzeczenie co do istoty sprawy, umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Natomiast decyzja organu odwoławczego ograniczająca się tylko do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji jest obarczona wadą nieważności (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. I OSK 95/09; wyrok NSA z dnia 13 października 1983 r., SA/Kr 706/83. GAP 1987, nr 5, s. 43). Tak właśnie jest w niniejszej sprawie, gdzie nie tylko organ rozstrzygnął sprawę w sposób, którego przepis art. 138 K.p.a. nie przewiduje, ale także istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy wskazaną podstawą prawną rozstrzygnięcia, jej rozstrzygnięciem i uzasadnieniem. W ocenie Sądu SKO naruszyło przez to prawo w sposób rażący, co wyczerpuje przesłankę nieważnościową wyszczególnioną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Mając do czynienia z taką okolicznością Sąd nie mógł skontrolować sprawy w aspekcie zarzutów podniesionych w skardze. Odnoszenie się bowiem do nich byłoby przedwczesne. Wobec stwierdzenia kwalifikowanego naruszenia prawa przez SKO, Sąd był zobowiązany do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. niezależnie od zarzutów skargi. Po uprawomocnieniu się wyroku SKO ponownie rozpozna sprawę w zakresie objętym decyzji I instancji i wyda decyzję przewidziana w art. 138 K.p.a.