II SA/Rz 1259/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lutego 2015 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] Przedmiotem skargi K. W. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (zwany dalej WINGiK) z [...] lipca 2014 r. nr [...], wydana w sprawie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Organy obu instancji kierowały się następującymi okolicznościami prawnymi i faktycznymi: wnioskiem z 26 listopada 2013 r. K. W. zwróciła się do Starosty [...] o wyrównanie powierzchni działek nr 585 i 586 położonych w obrębie [...] do stanu faktycznego jaki posiadali W. C. i W. C. Decyzją z [...] czerwca 2014 r. nr [...], Starosta odmówił wykazania w aktualnie obowiązującym operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego [...] (jednostka ewidencyjna [...]) parceli gruntowej nr 554/10. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że kwestia relacji powierzchni parceli gruntowej 554/10 i działki ewid. nr 764 z której powstały działki ewid. nr 764/1 i 764/2 oznaczone obecnie jako działki nr 585 i 586 położone w obrębie [...] została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Starosty z [...] kwietnia 2002 r., którą odmówiono dokonania zmiany powierzchni działek nr 585 i 586 położonych w obrębie [...]. Biorąc jednak pod uwagę, że K. W. aktualnie domaga się od Starosty wydania decyzji dotyczącej powierzchni parceli gruntowej nr 554/10, organ przyjął, że niniejsze postępowanie nie jest tożsame z postępowaniem administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją Starosty z [...] kwietnia 2002 r., w którym zainteresowana domagała się zmian w zakresie powierzchni działek ewid. nr 585 i 586. Organ wyjaśnił, że w trakcie zakładania operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego [...] z parceli 554/10 utworzono działkę nr 764, którą w trakcie tzw. uwłaszczeń podzielono na działki ewid. nr 764/1 i 764/2. Na podstawie aktu własności ziemi z 10 marca 1977 r. właścicielem działki nr 764/1 stał się T. C., zaś na podstawie aktu własności ziemi z 10 marca 1977 r., właścicielem działki nr 764/2 stał się J. C. Działki ewid. nr 764/1 i 764/2 zmieniły oznaczenie na działki ewid. nr 585 i 586 w obrębie ewidencyjnym [...] (jednostka ewidencyjna [...]). Właścicielem działek ewid. nr 585 i 586 w obrębie ewidencyjnym [...] na podstawie aktów notarialnych z 11 marca 1994 r. została K. W., a stan ten potwierdzają zapisy w księgach wieczystych. W związku z tym w aktualnie obowiązującym operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego [...] parceli gruntowej nr 544/10, która w istocie odpowiada ujawnionym w operacie ewidencyjnym działkom nr 585 i 586 położonym w obrębie ewidencyjnym [...], stanowiących własność K. W. spowodowało powstanie sprzeczności w operacie ewidencyjnym. Natomiast dochodzenie przez K. W. uprawnień właścicielskich w stosunku do parceli gruntowej nr 554/10 powinno być przedmiotem postępowania sądowego. W odwołaniu od tej decyzji K. W. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. WINGiK decyzją z [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy zauważył, że parcela nr 554/10 nie figuruje w obecnie obowiązującym operacie ewidencyjnym, gdyż podczas zakładania ewidencji gruntów w 1964 r. zmieniono system parcelowy na system działkowy, zatem żądanie K. W. sprowadza się do ujawnienia tej parceli w aktualnie obowiązującym operacie ewidencyjnym obrębu ewidencyjnego [...] (jednostka ewidencyjna [...]). W ocenie WINGiK obecnie brak jest podstaw do ujawnienia parceli nr 554/10 w operacie ewidencyjnym obrębu [...]. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, że są one bezzasadne. Organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem strony, że jej żądanie zostało jasno i precyzyjnie określone, gdyż jego treść była zmieniana w toku toczącego się postępowania. Nadto organ odwoławczy wyjaśnił, że oczekiwanie K. W., że organ I instancji udzieli jej informacji o "pierwotnej powierzchni" parceli nr 554/10 w formie decyzji administracyjnej nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Informacja taka, o ile znajduje się w posiadaniu organu, może zostać udostępniona na zasadach i w formie określonej w dziale VII k.p.a. dotyczącym wydawania zaświadczeń. K. W. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję WINGiK z [...] lipca 2014 r wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie art. 8 i 107 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji w szczególności przez nie wyjaśnienie stronie, w jakiej formie może ubiegać się o wydanie dokumentu jednoznacznie stwierdzającego wielkość nieruchomości nr 554/10, a także dlaczego i z jakich przyczyn dokument ten nie może jej zostać wydany, 2) brak rozpoznania istoty sprawy co w szczególności przejawia się w chaosie w samych decyzjach wydawanych w czasie całego postępowania przez rozpatrujące sprawę organy – z jednej strony organy wskazują oparcie decyzji z 2002 r. gdzie nie ma ani słowa o wielkości którejkolwiek z działek wskazanych w treści decyzji, z drugiej zaś strony wskazują, że żądanie strony to "... wykazanie w aktualnym operacie przedmiotowej działki ...". 3) brak rozpoznania sprawy pod kątem żądania strony jednoznacznie wskazanego tj. wydania dokumentu o powierzchni działki nr 554/10 – brak ten zasadza się nie tylko na wskazaniu w sposób jednoznaczny dlaczego i z jakich powodów organ nie może wydać dokumentu o wielkości tej działki ale również o pouczeniu organu z jakich przyczyn żądanie strony o wydanie w tej materii decyzji jest błędne, 4) organy administracji państwowej powinny ze szczególną dbałością wszechstronnie rozważyć sprawę jednocześnie zaś to rozważenie powinno się zasadzać na pogłębieniu zaufania obywatela do państwa – w niniejszej sprawie złamano obydwie te zasady – uzasadnienie decyzji obydwu instancji cechuje się wewnętrzną sprzecznością gdyż z jednej strony organy wskazują jakie przepisy regulują kwestie związane z wielkością powierzchni działek, a z drugiej zaś strony nie udzielają stronie informacji przez nią żądanej. Brak tej informacji nie jest ani wytłumaczony przez przywołane w treści decyzji przepisy prawa, ani nie wynika z samego uzasadnienia decyzji. W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga jest zasadna. Organy administracji nie orzekły co do zgłoszonego przez K. W. wniosku błędnie odczytując jego treść co przełożyło się na zakres i rodzaj prowadzonego postępowania dowodowego oraz treść wydanych w sprawie decyzji. Pani K. W. pismem z dnia 26.11.2013 r. zwróciła się do Starosty z wnioskiem w sprawie "wyrównania" powierzchni działek ewidencyjnych o numerach 585 i 586 położonych w obrębie [...] do stanu faktycznego jaki posiadali W. C. i W. C. W odpowiedzi na powyższe pismo Starosta pismem z dnia 24.12.2013 r. poinformował zainteresowaną, że jej żądania zostały rozstrzygnięte decyzją Starosty z dnia [...].04.2002 r. znak: [...], utrzymaną w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...].05.2002 r. znak: [...]. Zaznaczył, że skarga Pani K. W. na ww. decyzję organu II instancji została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 24.08.2004 r. sygn. akt SA/Rz 1323/02. Starosta biorąc pod uwagę powyższe oraz fakt, iż nie wystąpiły żadne nowe okoliczności w sprawie ani nowe dokumenty geodezyjne uzasadniające wprowadzenie zmian powierzchni przedmiotowych działek podał, że stanowisko organu I instancji w tej sprawie nie uległo zmianie. Pani K. W. w kolejnym piśmie z dnia 10.01.2014 r. skierowanym do Starosty zwróciła się o wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji administracyjnej i uwzględnienie przedłożonych przez nią dokumentów załączonych do pisma z dnia 26.11.2013 r. W piśmie z dnia 21.01.2014 r. Starosta odpowiadając na pismo zainteresowanej z dnia 10.01.2014 r. stwierdził ponownie, że przedmiotowa sprawa została rozstrzygnięta decyzją z dnia [...].04.2002 r. odmawiającą wprowadzenia zmiany powierzchni działek o numerach 585 i 586 położonych w obrębie [...]. Zaznaczył, że stanowisko w tej sprawie nie może ulec zmianie, bowiem nie wystąpiły żadne nowe nieznane wcześniej Staroście okoliczności ani dokumenty geodezyjne, które uzasadniałyby dokonanie jakichkolwiek zmian powierzchni przedmiotowych działek. Odnosząc się do przedłożonych przez zainteresowaną dokumentów Starosta stwierdził, że kserokopia wyciągu hipotecznego [...] nie określa powierzchni parceli gruntowej 554/10, zaś kserokopia mapy z dnia 09.08.1969 r. przedstawia nieaktualny stan ewidencyjny, ponadto przedłożone kopie nie są uwierzytelnione, zatem nie posiadają cech dokumentu urzędowego. Stwierdził także, że do stanu katastralnego i ewidencyjnego wykazanego w ww. dokumentach odniesiono się w decyzji Starosty z dnia [...].04.2002 r. Odnosząc się do żądania wydania decyzji administracyjnej Starosta poinformował zainteresowaną, że wydanie decyzji w sprawie uprzednio rozpatrzonej ostateczną decyzją administracyjną jest niedopuszczalne i skutkowałoby nieważnością takiej decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W piśmie z dnia 31.01.2014 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego i przekazanym Przez Starostę według właściwości do Wojewódzkiego Inspektora Geodezyjnego i Kartograficznego, Pani K. W. ponowiła swoje żądanie "aby powierzchnia parceli 554/10 wróciła do stanu pierwotnego" jaki posiadali jej rodzice oraz o wydanie w tej sprawie decyzji administracyjnej. Wojewódzki inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po przeanalizowaniu przesłanej dokumentacji w piśmie z dnia 04.03.2014 r. znak: [...] zalecił Staroście wydanie decyzji administracyjnej kończącej postępowanie administracyjne I instancji. Realizując ww. zalecenie Starosta pismem z dnia 18.03.2014 r. zawiadomił Panią K. W. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Pani K. W. po zapoznaniu się w dniu 25.03.2014 r. ze zgromadzonymi w sprawie dokumentami, w tym również z aktami sprawy [...] zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...].04.2002 r. znak: [...] zakwestionowała wiarygodność zgromadzonych dokumentów oraz podpis w protokole z uwłaszczeń. Pismem z dnia 28.03.2014 r. Pani K. W. stwierdziła, że przedłożone przez nią dokumenty potwierdzają, że jest właścicielem działki nr 554/10 po swoich rodzicach. Ponadto zainteresowana potwierdziła fakt zapoznania się z aktami sprawy oraz zwróciła się o wydanie decyzji dotyczącej powierzchni parceli nr 554/10. Starosta, biorąc pod uwagą rozbieżne żądania Pani K. W., pismem z dnia 07.04.2014 r. wezwał zainteresowaną do jednoznacznego sprecyzowania treści żądania poprzez podanie, czy żądania dotyczą wydania decyzji administracyjnej dotyczącej wyrównania powierzchni działek o numerach 585 i 586 do stanu faktycznego jaki posiadali W. C. i W. C., lub czy żądania dotyczą wydania decyzji administracyjnej dotyczącej powierzchni parceli gruntowej nr 554/10. W odpowiedzi na wezwanie z dnia 07.04.2014 r. w piśmie z dnia 30.04.2014 r. Pani K. W. stwierdziła, że podtrzymuje swoje żądania i domaga się wydania decyzji dotyczącej powierzchni parceli 554/10. Pismem z dnia 07.05.2014 r. organ I instancji ponownie zawiadomił zainteresowaną o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W dniu 15.05.2014 r. Pani K. W. zapoznała się z aktami sprawy i oświadczyła, że podtrzymuje żądanie wydania decyzji dotyczącej powierzchni parceli 554/10, której właścicielem hipotecznym był jej ojciec. Biorąc pod uwagę dokonane ustalenia organ I instancji uznał, iż żądanie Pani K. W. sprowadza się do wykazania w aktualnie obowiązującym operacie ewidencyjnym obrębu [...] (jednostka ewidencyjna [...]) parceli gruntowej nr 554/10. Decyzją z dnia [...].06.2014 r. znak: [...] Starosta odmówił wprowadzenia w operacie zmiany żądanej przez zainteresowaną. W odwołaniu K. W. wyraźnie wskazała, że organ I instancji nie orzekł co do zgłaszanego wniosku. W uzasadnieniu odwołania zarzucono, że w decyzji wydanej w dniu [...].06.2014r. Starosta opisał podział parceli 554/10 - nie wskazując przy tym jej powierzchni, a następnie zawarł wywód dotyczący ewidencji gruntów przy czym ani z opisu podziału parceli 554/10 ani z wywodu co do ewidencji gruntów nie wynika jaką powierzchnię miała przedmiotowa nieruchomość. Nie sposób oprzeć się wrażeniu , że wydana decyzja jest oderwana od żądania strony i zupełnie nie odpowiada jej żądaniu . Wręcz należy stwierdzić, że decyzja ta jest nie tylko sprzeczna z żądaniem strony - bo strona nie wnosiła o wskazanie jakim podziałom podlegała przedmiotowa działka ale również nie zostało wskazane na jakiej podstawie odmówiono stronie wydania decyzji w przedmiocie wskazania powierzchni parceli 554/10. Organ II instancji zaakceptował pogląd Starosty, co do rozumienia treści żądania K. W. WINGiK wprost stwierdził w zaskarżonej decyzji, że parcela nr 554/10 nie figuruje w obecnie obowiązującym operacie ewidencyjnym, bowiem podczas zakładania ewidencji gruntów w 1964 r. zmieniono system parcelowy na system działkowy, zatem żądanie Pani K. W. sprowadza się do ujawnienia tej parceli w aktualnie obowiązującym operacie ewidencyjnym obrębu ewidencyjnego [...] (jednostka ewidencyjna [...]). Organ uczynił tak mimo wyjaśnienia w odwołaniu przez skarżącą, że nie domaga się ujawnienia pgr 554/10 w ewidencji gruntów. Żądanie wniosku – tj. udzielenie informacji skarżącej o powierzchni pgr 554/10 – wiązało organy administracji. Kwestia trybu i formy załatwienia sprawy jest już elementem procesowego załatwienia treści żądania w rozumieniu materialnoprawnym. Strona nie może sobie wybierać w jakiej formie zaświadczenia, postanowienia czy decyzji organ zadośćuczyni jej żądaniu. Zarówno strony jak i organy administracji w tej mierze związane są przepisami k.p.a., które mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Strona nie może uczynić elementem żądania formy w jakiej organ administracji ma załatwić jej sprawę. WINGiK tak jednak uczynił. Z jednej strony ustalił jak wyżej wskazano treść żądania K. W. – tj. żądanie ujawnienia pgr 554/10 w ewidencji gruntów i budynków a z drugiej strony na str. 6-7 swojej decyzji stwierdził, że oczekiwanie odwołującej, iż Starosta udzieli jej informacji o "pierwotnej powierzchni" parceli nr 554/10 w formie decyzji administracyjnej nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Informacja taka, o ile znajduje się w posiadaniu organu, może zostać udostępniona na zasadach i w formie określonej w dziale VII k.p.a. dotyczącym wydawania zaświadczeń. Przepis art. 217 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o nie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). Z kolei w myśl art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa wyżej, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z powyższego wynika, że tak naprawdę WINGiK nie ustalił jednoznacznie treści żądania skarżącej, a ponadto elementem żądania wniosku uczynił kwestię formy jego załatwienia co jest niedopuszczalne. Oczywistym jest, że organ w tej sytuacji nie rozpoznał istoty sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ upewni się co do rzeczywistej treści żądania skarżącej. W braku możliwości wyjaśnienia tej kwestii w drodze pisemnej rozważy podjęcie czynności z art. 50 § 1 k.p.a. Kontrolowana decyzja i poprzedzająca ją decyzja wobec nieustalenia jednoznacznie treści żądania wniosku zostały wydane z naruszeniem art. 61, 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. co jak wyżej wskazano miało wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.