II SA/Rz 1262/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M. T., W. W. i Z. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę -skargę oddala- Przedmiotem kontroli jest decyzja Wojewody ( dalej: "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w punkcie I umarzająca postępowanie odwoławcze prowadzone na skutek odwołania wniesionego przez Z. W., M. T. i W. W. od decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...]orzekającej o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla Zakładu Gospodarki Komunalnej sp. z o.o. ( dalej: "inwestor", "wnioskodawca"), w punkcie II uchylająca decyzję Starosty ( dalej: "organ I instancji") i umarzająca postępowanie organu I instancji na skutek odwołania wniesionego przez M. B. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art 138 § 1 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "K.p.a."). Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. znak: [...], Nr 303/2019 Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na: "Budowę kanalizacji sanitarnej z przyłączami i obiektami towarzyszącymi w miejscowości ." Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M.B., Z.W., M.T.i W.W., którzy nie zostali przez Starostę uznani za strony prowadzonego postępowania. Pismem z dnia 25 lipca 2019 r. inwestor cofnął wniosek o pozwolenie na budowę obejmujące "Budowę kanalizacji sanitarnej z przyłączami i obiektami towarzyszącymi w miejscowości ". Mając na uwadze, że postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę jest postępowanie toczącym się wyłącznie z wniosku strony, brak żądania legitymowanego podmiotu skutkował, w ocenie organu II instancji, bezprzedmiotowością postępowania w związku z powyższym działając na podstawie art 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji i umorzył w całości postępowanie organu I instancji zaznaczając, że dotyczy to postępowania z odwołania M.B. - strony postępowania. Z kolei rozpoznając pozostałe odwołania: Z.W., Z. W. i W.W., którym nie przyznano przymiotu strony postępowania, działając na podstawie art 138 § 1 pkt 3 K.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze wskazując na brak po ich stronie interesu prawnego. Skargę na powyższą decyzję złożyli W.W., Z.W. oraz M. T. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania a to art 105 § 1 K.p.a. w zw. z art 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art 138 §1 pkt 3 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie zachodziły podstawy do merytorycznego rozpoznania, pomimo skutecznego cofnięcia wniosku przez inicjatora postepowania. W uzasadnieniu wskazali, że skutecznie cofnięty wniosek spowodował bezprzedmiotowość postępowania, w świetle powyższego nieuzasadniona jest merytoryczna kontrola wniesionych środków odwoławczych, w sytuacji gdy organ II instancji mógł jedynie wydać formalne rozstrzygnięcie uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postepowanie w całości. Na tych podstawach wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i jednocześnie uchylenie decyzji I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego w całości oraz o zasadzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, jak wynika z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej zakreślonych granicach Sąd nie stwierdził naruszenia prawa. Przedmiotem kontroli jest decyzja Wojewody w pkt I umarzająca postępowanie odwoławcze z odwołania Z.W., M. T. oraz W.W., w punkcie II uchylająca decyzję organu I instancji i umarzająca postępowanie organu I instancji w całości z odwołania M.B. Główne postępowanie dotyczyło zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla Zakładu Gospodarki Komunalnej sp. z o.o. obejmującego "Budowę kanalizacji sanitarnej z przyłączami i obiektami towarzyszącymi w miejscowości ". W toku postępowania odwoławczego inwestor cofnął wniosek. Zdaniem skarżących w takiej sytuacji organ II instancji, przed którym toczyło się postępowanie powinien był uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć w całości postępowanie. Nie miał prawa badania czy skarżący posiadali interes prawny we wniesieniu odwołania. Ich zdaniem decyzja powinna zarówno dla M.B. jak również w stosunku do skarżących brzmieć uchyla: decyzję organu I instancji i umarza postępowanie w całości. W opozycji do skarżących organ II instancji twierdzi, że jego obowiązkiem jest każdorazowo zbadać interes prawny odwołujących się, czemu dał wyraz w zaskarżonej do Sądu decyzji. W sporze tym rację należy przyznać organowi. Pierwszą czynnością w postępowaniu wstępnym, jaką obowiązany jest podjąć organ administracji publicznej po otrzymaniu odwołania jest ustalenie m.in. dopuszczalności odwołania. Zgodnie z art 134 K.p.a.: organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z art 127 § 1 K.p.a. odwołanie służy stronie. Jeżeli odwołanie zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną postępowania – art 28 K.p.a. odwołanie jest niedopuszczalne. Jeżeli wnoszący odwołanie twierdzi, ze jest stroną postępowania, to organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania, ale jest zobowiązany do zweryfikowania tego twierdzenia w toku postepowania odwoławczego. Jeżeli wówczas twierdzenie to nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to organ odwoławczy powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art 138 § 1 pkt 3 K.p.a. ( uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, wyrok NSA z dnia 13 maja 2016 r., I OSK 1905/14, te i pozostałe powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach CBOiS orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego stwierdzić należy, że weryfikacja dopuszczalności złożonego środka zaskarżenia każdorazowo poprzedzać będzie rozpoznanie ewentualnych zgłoszonych w tym postępowaniu wniosków. Stwierdzenie niedopuszczalności środka zaskarżenia z przyczyn podmiotowych czy to w postanowieniu wydanym na podstawie art 134 K.p.a., czy też w decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze na podstawie art 138 § 1 pkt 3 K.p.a. oznacza, że organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie wniesionego środka zaskarżenia, nie rozstrzyga również merytorycznie o zgłoszonych w toku takiego postępowania odwoławczego żądaniach czy wnioskach. Dopiero skuteczne wniesienie przez stronę środka zaskarżenia powodować może skutki prawne zdziałanych w toku prawidłowo uruchomionego postępowania czynności procesowych. Z powyższego zatem należy wywieść, że cofnięcie wniosku inicjującego całe postępowanie administracyjne może odnieść skutek w postaci umorzenia postępowania jedynie w stosunku do osób będących stroną tego postępowania. W stosunku do osób nieposiadających przymiotu strony, w przypadku wniesienia przez nie odwołania organ każdorazowo jest zobowiązany stwierdzić niedopuszczalność takiego odwołania na podstawie art 134 K.p.a., a w przypadku, gdy odwołujący twierdzi, że ma interes prawny- decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art 138 § 1 pkt 3 K.p.a. W ten sposób przesądzona została kwestia prawidłowości formy zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie mają zatem racji skarżący twierdząc, że cofnięcie wniosku w postępowaniu administracyjnym powodować będzie umorzenie postępowania odwoławczego w stosunku do wszystkich podmiotów wnoszących odwołanie niezależnie od posiadania przymiotu strony tego postępowania. Sąd nie ma również wątpliwości co do dokonanej przez organ oceny braku interesu prawnego po stronie skarżących. Ugruntowane jest stanowisko powtórzone również w zaskarżonej do Sądu decyzji, że pojęcie interesu prawnego należy ustalać według norm prawa materialnego. Mieć interes prawny to ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać czynności organu w związku zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby ( tak np. w powołanym również przez organ wyroku NSA z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06). Interes prawny pojawia się, gdy istnieje związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W sprawie bezsporne jest, że Z.W., M.T.i W.W. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...]. wywodzi swój interes prawny z własności działki nr 2140, 2141 oraz 2534, Z.W. z prawa własności działki nr 3686, W.W. z własności działek nr 1899, 3829 i 3830. Projektowana inwestycja: " budowa kanalizacji sanitarnej z przyłączami i obiektami towarzyszącymi w miejscowości stanowi inwestycję liniową i jak słusznie podnosi organ odwoławczy oddziałuje tylko i wyłącznie na tereny działek przez które przebiega. Z decyzji organu I instancji bezsprzecznie wynika, że inwestycja nie przebiega przez żadną z działek należących do skarżących, co potwierdził pełnomocnik skarżących na rozprawie w dniu 4 lutego 2020 r. Słusznie argumentuje organ, że planowana inwestycja nie powoduje ograniczenia możliwości korzystania z szeroko rozumianych mediów ( woda, ciepło, elektryczność, telekomunikacja), jak również nie pozbawia działek skarżących dostępu d drogi publicznej. Nie mają również zastosowania żadne strefy kontrolowane, jak również wymagane odległości aby rozszerzać interes prawny na właścicieli działek, przez które wnioskowana inwestycja nie przebiega. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art 15 P.p.s.a.