II SA/Rz 1263/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych -skargę oddala- Przedmiotem skargi D.W. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] o wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, którą wydano w następujących okolicznościach faktycznych; Wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r. D.W. zgłosiła Staroście [...] zamiar wykonania robót budowlanych polegających na "ustawieniu domku holenderskiego stacjonarnego typ Willerby Jupiter oraz wykonaniu podłączenia domku do wody, sieci energetycznej, butli gazowej propan-butan i zbiornika na ścieki na dz. ewid. nr 782/59 w m. [...]". Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Starosta [...] wniósł sprzeciw do w/w zgłoszenia z powołaniem się na art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 z późn zm. – dalej określanej jako: "P.b."). W uzasadnieniu decyzji wskazał, że planowany obiekt nie posiada trwałego połączenia z gruntem co wynika z dołączonego do zgłoszenia opisu i szkiców, zatem w świetle przepisu art. 3 pkt 2 P.b. nie może być uznany za budynek, a tylko budowa budynku o powierzchni zabudowy do 35 m2 może być realizowana "na zgłoszenie". Ponadto, zdaniem organu, wskazana lokalizacja obiektu jest niezgodna z warunkami technicznymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej określanego jako: "rozporządzenie"). W odwołaniu od tej decyzji D.W. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniosła, że ustawa P.b. nie zawiera definicji "domku holenderskiego", zatem jej zdaniem wskazane jest posiłkowanie się w tym zakresie orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Jak wskazał zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 6 listopada 2007 r. sygn. II SA/Bk 506/07, "pojęcie budowla" nie oznacza, że ma być to budynek wzniesiony od podstaw i trwale związany z gruntem. Jest to każdy inny budynek wolno stojący, służący m.in. do sezonowego zamieszkania i użytkowany jako domek letniskowy. Odwołująca się wskazała również na fakt, że wniosek dotyczył wykonania podłączenia, a nie przyłączeń, tak jak to zawarł organ I instancji w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Zdaniem odwołującej między tymi sformułowaniami istnieje zasadnicza różnica, ponadto nie zgadza się ze stwierdzeniem Starosty, że wskazana lokalizacja obiektu jest niezgodna z warunkami technicznymi zawartymi w rozporządzeniu, bowiem organ nie wskazuje precyzyjnie jaki charakter ma sporny obiekt. W ocenie odwołującej organ naruszył ponadto art. 7a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej określanej jako: "k.p.a."), rozstrzygając wątpliwości prawne na jej niekorzyść, w sytuacji kiedy z kontekstu sprawy wynikły wątpliwości, co do treści zastosowanej normy prawnej przez organ. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2017 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji oceniając, że nie narusza ona obowiązujących przepisów prawa. Organ II instancji wskazał, że kluczową dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy jest kwestia dokonania prawnej kwalifikacji spornego obiektu, gdyż zgodnie z wynikającą z art. 28 P.b. zasadą, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi stanowi wyjątki od tej zasady określone w art. 29-31 P.b. Oceniając możliwość zachodzenia w niniejszej sprawie wyjątku z art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b. organ wskazał, że z dokumentów załączonych do zgłoszenia wynika, że "domek zostanie podparty punktowo tj. w 8 miejscach po 4 z każdej strony. Podpory będą wykonane z bloczków betonowych ustawionych na płytach betonowych ażurowych o płytkach chodnikowych o wym. 50 z 50 cm. Domek nie będzie trwale połączony z gruntem". Zatem zdaniem organu, przedmiotowy obiekt nie spełnia wymagań pozwalających na zaliczenie go do budynku, gdyż nie posiada fundamentu i nie będzie trwale związany z gruntem. W ocenie organu najbardziej adekwatnym pojęciem w odniesieniu do projektowanego obiektu jest pojęcie "tymczasowego obiektu budowlanego", zawarte w art. 3 pkt 5 P.b. W tym wypadku skarżąca mogłaby dokonać zgłoszenia budowlanego jedynie, gdyby przewidywała rozbiórkę lub przeniesienie tego obiektu w inne miejsce w terminie nie późniejszym niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy. Organ wskazał ponadto na słuszność dokonanej przez organ I instancji oceny w zakresie niezgodności lokalizacji spornego obiektu z warunkami technicznymi określonymi w rozporządzeniu. Zdaniem organu zastosowanie w sprawie znajdzie m.in. § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, z którego wynika, że budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. Z analizy załączonego do zgłoszenia planu zagospodarowania działki wynika, że sporny obiekt usytuowany zostanie ścianą z otworem okiennym w odległości 2,50 m – 3 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej nr 782/60, zatem dokonane zgłoszenie uzasadnia wniesienie sprzeciwu również na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na tę decyzję D.W. wniosła o jej uchylenie w całości i uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2017 r. oraz umorzenie postępowania administracyjnego, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i brak dostatecznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji Starosty oraz nieumorzenie postępowania w sprawie, pomimo braku zasadności wniesienia przez organ I instancji sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia, art. 30 ust. 6 pkt 1 oraz pkt 2 P.b., poprzez bezzasadne uznanie, że dokonane zgłoszenie dotyczyło budowy objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę oraz art. 29 ust. 1 pkt 2a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b., poprzez uznanie, że budowa domku holenderskiego określonego w zgłoszeniu wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, w sytuacji, kiedy wystarczające jest dokonanie zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Skarżąca podniosła, że organ odwoławczy nie uwzględnił podniesionego przez nią zarzutu braku określenia przez Starostę, na czym polegać miało naruszenie przepisów rozporządzenia, a jedynie stwierdził, że do takiego naruszenia doszło i sam określił na czym ono polegało. Nadto zdaniem skarżącej przepis art. 29 P.b. powinien być interpretowany w ten sposób, że jeżeli pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektu, który jest trwale związany z gruntem, tym bardziej pozwolenia nie wymaga ustawienie domku typu holenderskiego, który nie jest z gruntem trwale związany. W ocenie skarżącej argumentacja organu odwoławczego jest także niespójna, bowiem winien on sprecyzować, która ze wskazanych przesłanek uzasadniała jego zdaniem wniesienie sprzeciwu w sprawie, gdyż nie powinny być one łączone. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188). Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji lub postanowienia Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 P.p.s.a. do ich uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji lub postanowienia, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując kontroli legalności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził tego rodzaju wad i uchybień. W sprawie tej Starosta [...] zastosował art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgłaszając sprzeciw wobec zamiaru wybudowania obiektu spełniającego funkcję domku letniskowego. Zgodnie z w.w. przepisem – art. 30 ust. 6 P.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli: 1)zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy; 3 )zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji przyjął, że objęty zgłoszeniem obiekt nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b., bowiem nie posiada fundamentów i nie jest trwale związany z gruntem, a te cechy obok wydzielenia z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadanie dachu kwalifikują obiekt budowlany jako budynek zgodnie z tym przepisem. Trafna jest argumentacja organów, że punktowe podpory z bloczków betonowych ustawionych na płytach betonowych ażurowych nie stanowią trwałego powiązania z gruntem. Skoro zatem obiekt ten nie jest budynkiem, organ I instancji konsekwentnie przyjął, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek "budowy wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2", o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b., które zwolnione są z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i wymagają zgłoszenia. Organ II instancji przeanalizował też możliwość zakwalifikowania przedmiotowego obiektu jako innego obiektu wymienionego w art. 29 ust. 1 P.b., którego budowa może być zrealizowana w oparciu o zgłoszenie, rozpatrując szczególnie przypadek z art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2017 r. wymienia budowę "tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu". Tymczasowy obiekt budowlany zdefiniowany został w art. 3 pkt 5 P.b. i oznacza: "obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe". Definicja ta zawiera zatem 2 alternatywne wyznaczniki pojęcia "obiekt budowlany tymczasowy" – jeden powiązany jest z czasem użytkowania obiektu, drugi – z brakiem trwałego związania obiektu z gruntem, przy czym w ramach tego wyznacznika ustawodawca wyliczył przykładowo obiekty. W ocenie Sądu trudno byłoby uznać domek letniskowy za podobny funkcją i charakterem np. do barakowozu czy obiektu kontenerowego. Nawet gdyby jednak przyjąć, że wypełnia on przesłanki z art. 3 pkt 5 P.b. – jako tymczasowy obiekt budowlany nie podlega automatycznie zwolnieniu z uzyskania pozwolenia na budowę. Żeby mnożna było zakwalifikować tymczasowy obiekt budowlany do grupy wymienionej w art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b., konieczne jest spełnienie warunku "rozebrania lub przeniesienia w inne miejsce nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu". Tymczasowy obiekt budowlany, który ma być usytuowany w jednym miejscu dłużej niż 180 dni, przestaje być bowiem obiektem, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, i wymaga pozwolenia na budowę jako tymczasowy obiekt budowlany, o którym mowa w art. 3 pkt 5. (A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Wolters Kluwer 2016). Sąd wskazuje również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28.10.2015 r., II OSK 426/14 (dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym NSA analizował kwestię legalności "domku holenderskiego" i przyjął, że posadowienie takiego domku na działce wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd podziela to stanowisko, jak również poglądy organu zaprezentowane w niniejszej sprawie zarówno co do sposobu kwalifikacji spornego obiektu, jak i konkluzji prowadzącej do konieczności uzyskania pozwolenia na budowę wyrażonej w sprzeciwie. Słuszny jest też pogląd organu co do tego, że instytucja zgłoszenia jako odstępstwo od ogólnej zasady uzyskania pozwolenia na budowę przy wykonywaniu wszelkich robót budowlanych, musi być stosowana ściśle, a do przepisów zawierających katalog obiektów i robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę nie można stosować wykładni rozszerzającej czy kwalifikować obiekty "per analogiam". Z tego też względu nie mogła zostać uwzględniona argumentacja skargi nakazująca przyjąć, że jeżeli budowa "wolnostojącego, parterowego budynku rekreacji indywidualnej" wymienionego w art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b., nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, to tym bardziej nie wymaga takiego pozwolenia ustawienie domku holenderskiego, który nie jest trwale związany z gruntem. Ustalenie przez organ, że wymieniony w zgłoszeniu obiekt wymagał pozwolenia na budowę, a tym samym zachodzi podstawa do wniesienia sprzeciwu wymieniona w art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b., zwalniało natomiast organ z analizy kolejnych punktów ww. przepisu – w tym ustalania czy posadowienie tego obiektu narusza przepisy prawa- w szczególności przepisy techniczne. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dywagacje organu w tym zakresie nie stanowią jednak istotnego naruszenia prawa i pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Z tego też względu uchybienie to nie mogło być podstawą do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Z wszystkich tych przyczyn Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.