II SA/Rz 1267/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2019 r. sprawy ze skargi S. K. i A. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość -skargę oddala- Przedmiotem skargi S. K. i A. K. jest, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., decyzja Wojewody z dnia [...] września 2018 r. nr [...] wydana w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...] znak: [...] Starosta [...] orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi gminnej wraz z budową chodnika i budowa kanalizacji deszczowej" na terenie działek nr ewid. 1107/3 (1107/1), 1110/6 (1110/4), 1112/3 (1112/1), 1111, 1126/2 położonych w obrębie G., jednostka Gmina [...]. Po przeprowadzeniu postępowania o ustalenie odszkodowania decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] Starosta ustalił odszkodowanie w wysokości 15 750 zł za prawo własności nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka nr 1107/3 o pow. 0,0278 położoną w obr. G. gm. [...], przyznając ustaloną kwotę dotychczasowym współwłaścicielom, tj. S. K. c. J. i J. oraz A. K. s. A. i F. - na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. W decyzji wskazano również, że wypłata ustalonego odszkodowania nastąpi w terminie 14 dni, licząc od dnia uprawomocnienia się decyzji o odszkodowaniu, jednak nie wcześniej niż przed uzyskaniem przez decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej waloru ostateczności. Odwołanie od tej decyzji wnieśli S. K. i A. K. podnosząc, że nie wyrażają zgody na odszkodowanie za zabraną część działki nr 1107/1 o pow. 0,278 ha. Ich zdaniem ta część działki nie będzie przeznaczona na rozbudowę drogi gminnej czy budowę chodnika, lecz na poszerzenie prywatnej działki. Podkreślili, że nie wyrażali zgody na sprzedaż działki. Wojewoda decyzją z dnia 28 września 2018 r.: [...] - uchylił decyzję Starosty z [...] maja 2018 r. znak: [...] w części dotyczącej zobowiązania Gminy [...] do zapłaty odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, jednak nie wcześniej niż przed uzyskaniem przez decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej waloru ostateczności i w tym zakresie orzekł o zobowiązaniu Gminy [...] do wypłaty odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji; - w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Starosty z [...] maja 2018 r. znak: [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm. – zwanej dalej "ustawą o szczególnych (...)") oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 – zwana dalej "u.g.n."), a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109). Organ powołując się na treść art. 12 ust. 4 pierwszej z wymienionych ustaw podał, że nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem o którym mowa w art. 18, ustalonym w odrębnej decyzji odpowiednio przez wojewodę lub starostę. Do ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania, z zastrzeżeniem art. 18, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. przepisy Rozdziału 5 Dział III. Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych (...) wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz jej wartości z dnia w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Natomiast podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi z zastrzeżeniem art. 135 wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Wojewoda wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Gminy [...] nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1107/3 o pow. 0,0278 ha stanowi operat szacunkowy z [...] kwietnia 2018 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B. C. Biegła ustaliła, że działka nr 1107/3 położona w G. nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z [...] czerwca 2001 r. działka ta znajduje się w konturach oznaczonych jako tereny wskazane do zabudowy osiedleńczej, większe kompleksy sadownicze. Nieruchomość leży w terenie zurbanizowanym, wyposażonym w urządzenia infrastruktury technicznej, w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej. Działka nr 1107/3 została wydzielona z nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym. Dojazd do nieruchomości, wąską drogą gminną, częściowo utwardzoną żwirem, a w odcinku przy przedmiotowej nieruchomości, płytami betonowymi prefabrykowanymi pełnymi. Wyceniana działka to pas gruntu wydzielony z południowej części nieruchomości, zachodnia granica dochodzi do cieku wodnego. Na wydzielonej działce znajdowały się składniki budowlane (2 płyty betonowe pełne, prefabrykowane) oraz składniki roślinne (orzech, forsycje). Wojewoda przedstawiając szczegółowo sposób wyceny i zastosowane metody szacowania wskazał, że wartość rynkową ww. gruntu została oszacowana na kwotę 14 720,00 zł, wartość składników roślinnych na kwotę 310,00 zł, a wartość składników budowlanych na kwotę 720,00 zł W ocenie Wojewody sporządzona opinia rzeczoznawcy jest prawidłowa i stanowi podstawę do ustalenia odszkodowania. Operat zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy. Wartość nieruchomości ustalona została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa z uwzględnieniem cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę osiedleńczą i mieszkaniową jednorodzinną. Zastosowana przez biegłą metoda korygowania ceny średniej najbardziej oddaje wartość wycenianej działki, przy uwzględnieniu wszystkich istotnych dla wartości przesłanek z art. 134 ust. 2 u.g.n. Odnosząc się zaś do zarzutu odwołania dotyczącego kwestii lokalizacji inwestycji, Wojewoda zauważył, że postępowanie odszkodowawcze nie dotyczy samej procedury wywłaszczenia działki nr 1107/3 położonej w G., w tym braku zgody dotychczasowych właścicieli na wywłaszczenie ww. działki. Ta kwestia pozostaje poza zakresem niniejszego postępowania. Zastrzeżenia dotyczące warunków realizacji inwestycji mogły być przedmiotem analizy w postępowaniu lokalizacyjnym, które zostało zakończone decyzją Starosty z [...] listopada 2017 r. Końcowo Wojewoda zauważył, że decyzja Starosty z [...] listopada 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna [...] grudnia 2017 r. Tym samym termin wypłaty odszkodowania ustalony w decyzji Starosty z [...] maja 2018 r. mógł upłynąć w terminie 14 dni od momentu, gdy ww. decyzja odszkodowawcza Starosty stała się ostateczna bez dodatkowych warunków. Niezasadne było wskazanie uzależnienia terminu wypłaty odszkodowania od dnia uzyskania ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ponieważ decyzja ta posiadała walor ostateczności w dniu wydania decyzji odszkodowawczej. Powyższe uzasadniało uchylenie decyzji Starosty z [...] maja 2018 r. w zakresie pkt 2 i orzeczenia w tym zakresie o zobowiązaniu Gminy do wypłaty odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia wydania przedmiotowej decyzji. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli S. K. i A. K. Skarżący podkreślili, że nie wyrażają zgody na "zabranie" części działki nr 1107 o pow. 0.278ha. Podali, że Starosta dysponuje ich działką, włącza do budowy autostrady, "chciał wpisać tę działkę do ksiąg wieczystych, ale Sąd postępowanie odrzucił". Zaznaczyli, że nie otrzymali ani decyzji z [...] listopada 2017 r. ani decyzji o wywłaszczeniu tej działki. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Przede wszystkim należy wyjaśnić skarżącym, że z mocy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne kierując się zatem kryterium legalności dokonują kontroli zgodności zaskarżonego aktu (tu decyzja) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy rozpatrywaniu sprawy nie badają natomiast ani celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ograniczają się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie decyzji będącej przedmiotem sprawy. Przy czym, jak wynika z przepisów art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2188), zwanej dalej "P.p.s.a." sąd orzeka na podstawie akt sprawy i w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest jednak do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż nie naruszyła ona prawa i dlatego skarga, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., podlegała oddaleniu. Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest decyzja orzekająca o ustaleniu odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa pod inwestycję p.n. "Rozbudowa drogi gminnej wraz z budową chodnika i budowa kanalizacji deszczowej" na rzecz Gminy [...] prawa własności nieruchomości położonej w obrębie G., gm. [...], oznaczonej jako działka nr 1107/3 o pow. 0,0278 ha (wydzielona z podziału działki nr 1107/1 na nowe działki nr 1107/3 i 1107/2). Materialnoprawną podstawę wydania przedmiotowej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.). Zgodnie z art. 18 ust. 1 tej ustawy wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania; z art. 12 ust. 4a wynika, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 (tj. które stały się własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych), wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Według zaś art. 12 ust. 5 ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (zgodnie z jego ust. 1 wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania). Jednocześnie stosowanie do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121) ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. W kontrolowanej sprawie, podstawę dla ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr 1107/3 o pow. 0,0278 ha, dla dotychczasowych właścicieli S. K. i A. K., przyjętą z mocy prawa na rzecz Gminy [...], stanowił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B. C. w dniu [...] kwietnia 2018 r. Dokonała w nim wyceny wartości rynkowej gruntu (14 720 zł), wartości składników budowlanych (720 zł) i roślinnych (310 zł). Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie sądowym poglądem (zob. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1224/13 i z dnia 10 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2546/13) operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalistycznych odnośnie szacowania nieruchomości i jest on dowodem w sprawie i jako taki podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. Organ prowadzący postępowanie, a także sąd nie mogą wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Sąd powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane prawem elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane czy uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Oceniając ten operat, organy orzekające w sprawie niniejszej uznały, że ustala on wartość przyjętej nieruchomości w sposób wymagany przez prawo. Z oceną tą, Sąd tu orzekający w pełni się zgadza. Organy obu instancji szczegółowo wskazały i omówiły przepisy prawa, na podstawie których dokonano wyceny przedmiotowej nieruchomości i ustalono odszkodowanie. W ocenie Sądu, operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2018 r. został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków, czy też niejasności. Operat ten zawiera wszystkie konieczne elementy wymagane regulacjami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W procesie wyceny rzeczoznawca prawidłowo przyjęła istotne daty dla procesu wyceny, w szczególności datę, na którą został ustalony stan nieruchomości, tj. wydania ostatecznej decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2017 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. W ocenie Sądu, organy obu instancji właściwie uzasadniły swe decyzje, szczegółowo i klarownie podały motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu sprawy (art. 107 § 1 i 3 K.p.a.), dokonały wnikliwej i wszechstronnej analizy stanu faktycznego sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), a w szczególności oceny sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Reasumując, organ dysponując prawidłowym operatem szacunkowym, miał podstawy do ustalenia w oparciu o niego przedmiotowego odszkodowania. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego co do uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji odnośnie terminu wypłaty odszkodowania (błędne było uzależnienie tego terminu od dnia uzyskania waloru ostateczności przez decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, gdyż posiadała ona ten walor w dniu wydania decyzji ustalającej odszkodowanie). Zarzuty skargi wskazują na kwestię wywłaszczenia nieruchomości (a więc w istocie dotyczą decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2017 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej); podnieśli, że nie wyrażają zgody na "zabranie działki" (w odwołaniu zaś – zabrana część działki nie będzie przeznaczona na rozbudowę drogi czy budowę chodnika, lecz na poszerzenie prywatnej działki). Nie mogły zatem odnieść spodziewanego przez skarżących skutku, a tym samym prowadzić do wzruszenia zaskarżonej decyzji, gdyż pozostają poza granicami rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej, a następnie poza zakresem kontroli Sądu w tej sprawie. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 P.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.