I OSK 1224/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1936/12 w sprawie ze skargi I. S.A. w W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od I. S.A. w W. na rzecz Ministra Infrastruktury i Rozwoju kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1936/12, po rozpoznaniu skargi I. S.A. z siedzibą w W., uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Nieruchomość położona w Dzielnicy Targówek m.st. Warszawy, w obrębie [...] oznaczona jako działka nr [...] (poprzednio nr [...]) o pow. [...]ha, decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2008 r. została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej S-8 w ciągu drogi krajowej nr 8 (trasa Armii Krajowej) na odcinku: Al. Prymasa Tysiąclecia w Warszawie – ul. Piłsudskiego w Markach wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 14 listopada 2008 r. na podstawie orzeczenia Ministra Infrastruktury, działka ew. nr [...] (obecnie nr [...]) stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Wnioskiem z dnia 2 sierpnia 2010 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody Mazowieckiego o ustalenie odszkodowania na rzecz I. S.A. z siedzibą w J. jako byłego właściciela ww. nieruchomości. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., Wojewoda Mazowiecki orzekł o ustaleniu na rzecz I. S.A. odszkodowania w wysokości 730.935 zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa wspomnianej wyże nieruchomości. Jednocześnie zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Wojewoda Mazowiecki powołał się na przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) oraz wskazał, że odszkodowanie ustalone zostało w oparciu o operat szacunkowy z dnia 14 grudnia 2010 r. opatrzony klauzulą potwierdzającą jego aktualność. Oceniając operat organ I instancji stwierdził, iż został on sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje, z uwzględnieniem obowiązujących przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Od decyzji powyższej odwołanie do organu wyższego stopnia złożyła spółka I. S.A. wskazując, że organ wojewódzki ustalił odszkodowanie na podstawie błędnie sporządzonego operatu szacunkowego. Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., trzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Minister wskazał, że podstawę dla ustalenia odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody Mazowieckiego w dniu 14 grudnia 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. D., zaktualizowany w dniu 15 grudnia 2011 r. Biegła ustaliła, iż nieruchomość usytuowana jest bezpośrednio przy Trasie Toruńskiej, po jej południowej stronie. Grunt ten położony jest pomiędzy Centrum Handlowym M1 i Centrum Handlowym Targówek. Działka jest niezabudowana, nie ogrodzona i stanowi część drogi lokalnej, równoległej do Trasy Toruńskiej. Część działki ma nawierzchnię asfaltową, część stanowi chodnik dla pieszych. Na wycenianym gruncie usytuowana jest reklama. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca dokonała analizy transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod budowę dróg, tj. Trasy Mostu Północnego i Trasy S-8 na obszarze dzielnic Warszawy: Białołęka, Bielany, Bemowo, Targówek i Marki w okresie od II kwartału 2008 r. do 2010 r. Z uwagi na brak wystarczającej ilości transakcji z okresu dwóch lat, rozszerzono wybór transakcji o kilka miesięcy ponad dwa lata. Określenie wartości nieruchomości biegła dokonała przy uwzględnieniu jej położenia, otoczenia, sposobu użytkowania, przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego, stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, dostępności komunikacyjnej i stanu jej zagospodarowania. Do ostatecznej analizy porównawczej przyjęto zbiór 11 transakcji nieruchomościami drogowymi przeznaczonymi pod budowę Trasy Mostu Północnego oraz Trasę S-8. Ponadto biegła stwierdziła, iż ze względu na brak w obrocie tego rodzaju nieruchomości, co nieruchomość wyceniana, określono jej wartość odtworzeniową. Przechodząc do analizy poprawności sporządzenia operatu szacunkowego, organ odwoławczy, powołał się na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i wskazał, że operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo. Wskazał przy tym, że rzeczoznawca majątkowy określiła wartość przedmiotowej nieruchomości w oparciu o § 36 ust. 4 ww rozporządzenia, przyjmując do porównań transakcje gruntami o przeznaczeniu drogowym, czyli tożsamym jak wyceniana działka. Ponadto nieruchomości porównawcze spełniają wszelkie kryteria podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samy brak jest, zdaniem organu odwoławczego, podstaw do podważenia ustaleń biegłego w zakresie ustalonego odszkodowania, zwłaszcza, że strona nie przedstawiła w tym zakresie żadnego dowodu na poparcie swoich twierdzeń. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, I. S.A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę wyjaśnił, że określanie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy M. D. dokonując analizy rynku nieruchomości nabywanych pod drogi ograniczyła zakres analizy jedynie do kilku dzielnic tj. Białołęka, Bielany, Bemowo, Targówek oraz do położonej na obrzeżach Warszawy miejscowości Marki. Tymczasem do przeprowadzonej analizy biegła powinna była przyjąć transakcje z rynku całego m.st. Warszawy. Powołano się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1255/11, w którym stwierdzono, że dla wyceny nieruchomości, które zostały przeznaczone pod inwestycje celu publicznego, w tym drogi publiczne, zasięg rynku lokalnego, na podstawie którego następuje wytypowanie transakcji do porównań, to przestrzeń całego miasta, a nie tylko poszczególnych jego dzielnic. Inwestycje tego rodzaju służą bowiem całemu miastu. Natomiast nieruchomości, na których inwestycje te są zrealizowane, stanowią formę zagospodarowania przestrzeni całego miasta a nie tylko jego kilku dzielnic. Z tego też powodu ich wartość musi być odnoszona do wartości innych nieruchomości, mających znaczenie dla danego miasta jako całości. Ponadto ograniczając badany rynek nieruchomości jedynie do kilku wybranych dzielnic biegła rozszerzyła jednocześnie analizę na okres dłuższy niż dwa lata wstecz wskazując na brak transakcji w tym czasie w wybranych przez nią dzielnicach. Przy czym jedynym uzasadnieniem dla powyższego był brak transakcji na badanym przez nią "ograniczonym" obszarze. Co do zasady przyjęcie do porównań nieruchomości, które były przedmiotem obrotu rynkowego w okresie dłuższym niż dwa lata dopuszcza się jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przy tak natomiast przyjętym rynku - ograniczonym do kilku dzielnic- nie wiadomo czy na terenie m. st. Warszawy istniała odpowiednia ilość nieruchomości podobnych nabytych pod drogi publiczne. Zamiast zatem rozszerzać 2 letni okres analizy transakcji biegła powinna była rozszerzyć rynek na obszar całego miasta. W tym celu konieczna jest zatem dodatkowa analiza. Biorąc pod uwagę powyższe oraz okoliczność, że w sprawie niniejszej nakaz rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprowadzał się do obowiązku dokładnego przeanalizowania operatu szacunkowego, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja jak poprzedzająca ją decyzja Wojewody Mazowieckiego, wydane zostały z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które obligują organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, a także do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Poza tym wskazano, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w ogóle nie odniósł się zarzutów strony zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W tym zakresie organ odwoławczy dopuścił się zatem naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ dopuścił się naruszenia przepisów: 1) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., dokonując jedynie pobieżnej oceny operatu szacunkowego; 2) art. 107 § 3 k.p.a. polegającego na braku uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami tego przepisu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nietrafne jest stanowisko Sądu I instancji jakoby biegła analizą objęła tylko wybrane dzielnice m.st. Warszawy. Analizą został objęty cały teren Warszawy, a jej efektem było wskazanie, że jedynie transakcje z dzielnic: Bielany, Białołęka, Bemowo i Targówek są porównywalne z nieruchomością szacowaną. Transakcje zawierane na terenie innych dzielnic nie są porównywalne z przedmiotową nieruchomością i uwzględnienie ich w dalszej procedurze wyceny spowodowałoby zafałszowanie jego wyniku czyli nie odzwierciedliłoby wartości rynkowej przejętej nieruchomości. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. S.A. z siedzibą w W. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: wniesiona w sprawie skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ dopuścił się naruszenia przepisów: art. 7, 77 § 1 , 80 i 107 § 3 kpa k.p.a., dokonując jedynie pobieżnej oceny operatu szacunkowego, jak również nie uzasadniając swojego stanowiska. Zarówno art. 156 ust.1 jak i inne przepisy u.g.n. nie określają czym jest operat szacunkowy ani jaka ma być jego forma treść i zawartość. Kwestie te reguluję wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 159 u.g.n. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego ( Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.). Jak wynika z rozdział 4 ( § 55-58) tego rozporządzenia chodzi o sporządzenie takiego dokumentu, który zawiera informacje o rynku nieruchomości, ma odpowiednią strukturę i jest zgodny z przyjętymi standardami. Nadto powinien opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, oraz na prawidłowym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynnika korygującego. Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalistycznych odnośnie szacowania nieruchomości i jest on dowodem w sprawie i jako taki podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. Z dniem 26 sierpnia 2011r. rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego uległa zmianie treść § 36 tego rozporządzenia. Do dnia 25 sierpnia 2011 r. ustęp 1 § 36 rozporządzenia nakazywał przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosowanie podejścia porównawczego, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Dopiero przy braku możliwości ustalenia wartości rynkowej gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne możliwe było ustalanie wartości takiej nieruchomości w sposób określony w ustępie drugim tego paragrafu. Po zmianie stanu prawnego dokonanego na skutek wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej zastała wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Porównanie treści § 36 rozporządzenia przed jego zmianą jak i po zmianie pozwala stwierdzić, że zawsze przy określeniu wartości nieruchomości przeznaczonej pod drogi publiczne należało w pierwszej kolejności brać pod uwagę ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne wśród gruntów przyległych. W rozpoznawanej sprawie w sposób jednoznaczny ze sporządzonego 4 grudnia 2010r. operatu szacunkowego jak również jego aktualizacji z 15 grudnia 2011r. wynika, że wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości określono w oparciu o transakcje dotyczące nieruchomości drogowych zajętych pod trasę S-8 w obrębie Bemowa, Bielan, Targówka, Białołęki i Marek a zatem ceny transakcyjne nieruchomości wśród gruntów przyległych. Oznacza to, że rzeczoznawca majątkowy prawidłowo odczytał § 36 ust.4 rozporządzenia zatem sporządzenie operatu jest zgodne z prawem. Zgodzić się należy z tezą zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie I OSK 695/08 stanowiącą, że organ prowadzący postępowanie a także sąd nie mogą wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Sąd powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane prawem elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane czy uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Oceny takiej dokonały orzekające w sprawie organy odnosząc się do treści opinii i zawartych w niej wyjaśnień rzeczoznawcy , czego nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wskazując w uzasadnieniu wyroku na występujące, w jego opinii, braki w tym zakresie. W uzasadnieniu wskazano także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. I OSK 1255/11, w którym wyrażono pogląd, że "dla wyceny nieruchomości, które zostały przeznaczone pod inwestycje celu publicznego, w tym drogi publiczne, zasięg rynku lokalnego, na podstawie którego następuje wytypowanie transakcji do porównań, to przestrzeń całego miasta, a nie tylko poszczególnych jego dzielnic." Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie zauważa, że pogląd ten został wyrażony po pierwsze w dacie obowiązywania rozporządzenia przed nowelizacją po drugie na potrzeby konkretnej sprawy, której przedmiotem była wycena nieruchomości zajętych pod budowę węzła komunikacyjnego Łabiszyńska u zbiegu al. Jerozolimskich i Łopuszańskiej a wiec działek położonych w prestiżowym centrum handlowo - biznesowym Warszawy. Taka sytuacja nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Nieruchomość będąca jej przedmiotem położona jest na obrzeżach Warszawy w dzielnicy Targówek, przez którą przechodzi droga ekspresowa S-8 w ciągu drogi krajowej nr 8. Podkreślić należy, że stosownie do treści art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wybór metody szacowania oraz bazy porównawczej należy do rzeczoznawcy majątkowego. To jego zadaniem jako osoby dysponującej wiadomościami specjalnymi, jest analiza rynku obrotu nieruchomościami i dobór adekwatnej w okolicznościach danej sprawy metody szacowania uwzględniającej cel wyceny, rodzaj wycenianej nieruchomości, jej położenie i przeznaczenie. Ocena operatu w zakresie wiadomości specjalnych - metody szacowania, która jest wyłączną domeną rzeczoznawcy majątkowego nie może być przedmiotem oceny ze strony sądu ani organu. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca. Także rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca sporządzający operat przyjął do porównania 11 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi o tym samym znaczeniu strategicznym jak i podobnej lokalizacji tzn. budowę trasy S- 8 i Mostu Północnego. Natomiast jeśli strona skarżąca miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego uprawniona była na mocy art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca spółka ze swojego prawa wynikającego z ustawowej możliwości zakwestionowania ustaleń operatu szacunkowego nie skorzystała, tym samym godziła się na to, że ustalenia przedstawione w operacie szacunkowym wynikające z posiadanych przez rzeczoznawcę majątkowego wiadomości specjalnych nie mogą być zakwestionowane w późniejszym etapie postępowania dotyczącego wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania za tę nieruchomość. Uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji są wyczerpujące zawierają ocenę dowodu z operatu szacunkowego jak również odnoszą się do wyjaśnień rzeczoznawcy dotyczących sporządzonej przez niego wyceny co czyni zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw z art. 107 k.p.a. w pełni uzasadniony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. , orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 ust.2 P.p.s.a.