II SA/Rz 1270/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Małgorzata Wolska Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...] Przedmiotem skargi A. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwane SKO lub Kolegium) z [...] października 2013 r. nr [...], o odmowie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organy obu instancji kierowały się następującymi okolicznościami prawnymi i faktycznymi: w dniu 26 sierpnia 2013 r. A. K. złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką W. W. Po rozpatrzeniu tego wniosku Burmistrz [...] decyzją z [...] września 2013 r. nr [...], odmówił przyznania A. K. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką W. W. W uzasadnieniu wskazał, że przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia było ustalenie braku rezygnacji z zatrudnienia przez ww. w związku z podjęciem opieki nad matką. Podniesiono także fakt pobierania przez wnioskodawczynię świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 lutego 2011 r. do 30 czerwca 2013 r. Uprawnienie to wygasło na skutek zmiany przepisów prawa. W odwołaniu od tej decyzji A. K. nie zgodziła się z tym rozstrzygnięciem. SKO decyzją z [...] października 2013 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że skarżąca od 1 lipca do 31 lipca 2013 r. podjęła zatrudnienie w niepełnym wymiarze czasu pracy (1/2 etatu), jako sprzedawca. Stosunek pracy ustał za wypowiedzeniem dokonanym przez w/w. W dniu 26 sierpnia 2013 r. A. K. złożyła wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kolegium przychyliło się do stanowiska organu I instancji, że zaprzestanie przez skarżącą zatrudnienia (31 dniowego) nie było związane z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką, a miało jedynie na celu uzyskanie prawa do tego zasiłku. W szczególności Kolegium zwróciło uwagę, że z chwilą utraty prawa do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, mimo tego, że matka nadal była osobą niepełnosprawną, podjęła nie bacząc na tą okoliczności 31 dniowe zatrudnienie. Wyjaśniło, że ustawodawca precyzując konstrukcję art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych, kierował się wykładnią celowościową, w której nie chodziło o 3 dniowe, 5-cio dniowe, czy też 30-dniowe zatrudnienie lecz o trwałą rezygnację z dotychczasowego zatrudnienia, z którego dochody stanowiły źródło utrzymania osoby rezygnującej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W ocenie Kolegium skarżąca sprawując opiekę nad chorą matką, zrezygnowała z niej w celu podjęcia zatrudnienia i już ten fakt dyskwalifikuje ją z ubiegania się o wnioskowane świadczenie. A. K. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) skargę na decyzję SKO z [...] października 2013 r. podnosząc, że spełnia wszelkie przesłanki do przyznania jej specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki na matką. Skarżąca przyznała, że jedyną negatywną przesłanką rzutującą na przyznanie jej ww. zasiłku, było podjęcie przez nią zatrudnienia na okres jednego miesiąca. Wyjaśniła, że do nawiązania stosunku pracy zmusiła ją sytuacja finansowa. Jednakże dojazd do pracy i koszty z tym związane nie pozwoliły jej na dalsze sprawowanie opieki nad matką, dlatego zmuszona była zrezygnować z zatrudnienia. Zwróciła uwagę, że argumentacja organów obu instancji jest dla niej i jej rodziny krzywdząca. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, przedstawiając argumentację jak w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 13 lutego 2014 r. WSA zawiesił postępowanie sądowe z uwagi na pytanie prawne przedstawione Trybunałowi Konstytucyjnemu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, dotyczące kwestii zgodności art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456) z Konstytucją RP, (tj. przepisu, który stanowił podstawę zaskarżonej decyzji SKO), zarejestrowane przez Trybunał pod sygnaturą P 1/14. Postanowieniem z 1 października 2014 r. WSA podjął zawieszone postępowanie sądowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Sąd uznał zarzuty skargi za uzasadnione, co spowodowało uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto na podstawie art. 135 P.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Decyzja w niniejszej sprawie została oparta o normę zakodowaną w art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r. nr 1456 ze zm.; zwana dalej u.ś.r.). Zgodnie z art. 16a ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu z daty orzekania przez SKO i organ pierwszej instancji, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zainicjowany przed WSA spór sprowadzała się do rozstrzygnięcia kwestii czy skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia, jak wymaga tego art. 16a ust. 1 u.ś.r., w sytuacji, gdy jej stosunek pracy ustał z uwagi na wypowiedzenie złożone przez wnioskującą o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Według treści znajdujących się w aktach sprawy dowodów, A. K. pracowała na podstawie umowy o pracę w okresie od 1 lipca 2013 r. do dnia 31 lipca 2013 r. Stosunek pracy zakończył się na skutek złożenia przez skarżącą wypowiedzenia. Należy przypomnieć, że według organów w niniejszej sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy ustaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. SKO zaakceptowało także stanowisko organu pierwszej instancji, iż podjęcie zatrudnienia przez skarżącą było działaniem fikcyjnym, zmierzającym jedynie do uzyskania świadczenia. Zdaniem Sądu, Organy w niniejszej sprawie błędnie zinterpretowały, a w rezultacie także błędnie zastosowały przepis prawa materialnego w postaci art. 16a ust. 1 u.ś.r. Przytoczony wyżej przepis w sposób wyraźny wiąże uprawnienie do specjalnego zasiłku opiekuńczego z faktem rezygnacji z zatrudnienia. Organy nie wykazały, że skarżącą z zatrudnienia nie zrezygnowała, a tym samym nie przekonały WSA o braku podstaw do odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zdaniem Sądu, zebrane w sprawie dowody nie dawały podstaw do przyjęcia niezaistnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia wobec złożenia przez wnioskodawczynię wypowiedzenia umowy o pracę. W przekonaniu składu orzekającego WSA, decyzja administracyjna wydawana w sprawie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego oparta jest na konstrukcji związania administracyjnego, która wyklucza dokonywanie przez organy ocen tego w jakim celu i na jak długo stosunek pracy został zawarty. Rola organu administracji ogranicza się w tym wypadku do zbadania czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia i czy pomiędzy rezygnacją a koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny występuje związek przyczynowy. Istnienie tego związku nie jest przy tym zależne od tych przesłanek jakimi kierowały się organy w niniejszej sprawie. W szczególności nie jest dopuszczalna odmowa przyznania świadczenia w oparciu o pogląd organu o fikcyjnym zatrudnieniu. Przepisy prawa nie pozwalają takich ocen dokonywać a tym bardziej podejmować na ich podstawie negatywnych dla wnioskodawcy rozstrzygnięć. Warto zauważyć, iż organ pierwszej instancji jednoznacznie stwierdził w uzasadnieniu swej decyzji, że skarżąca spełnia wszystkie ustawowe przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego a pomimo tego wydał decyzję o odmowie jego przyznania. Takie działanie organu stanowi nie tylko o naruszeniu art. 16a ust. 1 u.ś.r. ale także art. 8 K.p.a. wyrażającego zasadę budowania przez administrację publiczną zaufania obywateli do swych działań. WSA podziela w tym miejscu nie budzące w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że pośród przesłanek negatywnych (art. 16a ust. 8 u.ś.r.), ani też wśród przesłanek pozytywnych ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 16a ust. 1 i 2 u.ś.r.), nie określa się granic czasowych w jakich powinna nastąpić rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jako warunku przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Sam fakt krótkiego okresu pozostawania w zatrudnieniu bądź wykonywania innej pracy zarobkowej w trakcie którego następuje rezygnacja, nie uzasadnia odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego (tak WSA w Kielcach w wyroku z dnia 26 czerwca 2014 r. o sygn. II SA/Ke 256/14, LEX nr 1496565). Podkreśla się również zasadnie, że ustawodawca nie zawęził pojęcia rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej do jakiegoś konkretnego okresu czasu wykonywania pracy. Nie wskazał on też na warunek trwałości zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Tym samym więc nie ma uzasadnienia prawnego pozbawianie wsparcia osoby sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną z tej tylko przyczyny, że osoba ta wykonywała pracę przez krótki okres czasu (wyrok WSA w Kielcach z dnia 8 maja 2014 r. o sygn. II SA/Ke 109/14, LEX nr 1467812). Sąd negatywnie ocenia stanowisko Organów sprowadzające się do zakwestionowania nawiązania przez skarżącą stosunku pracy. SKO pisze w swej decyzji o tym, że skarżąca sprawując opiekę nad chorą matką zrezygnowała z niej w celu podjęcia zatrudnienia i już ten fakt dyskwalifikuje ją od ubiegania się o wnioskowane świadczenia. Według Sądu także i ta okoliczność nie mieści się w obszarze przesłanek negatywnych dla przyznania wnioskowanego zasiłku. Organ odwoławczy wypowiadając się krytycznie o zachowaniu skarżącej nie powinien pomijać tego, że A. K. na skutek nielegalnego działania ustawodawcy została pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka ocena art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz. 1548 – zwanej dalej ustawą zmieniającą) znalazła wyraz w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność w/w przepisów z art. 2 Konstytucji RP. W tej sytuacji należało zrozumieć, że intencją skarżącej w podjęciu zatrudnienia było przede wszystkim uzyskanie źródła utrzymania, którego została niesłusznie pozbawiona. SKO jak również organ pierwszej instancji, tak interpretując zachowanie skarżącej, naruszyły art. 7 K.p.a. nakazujący uwzględniać przy rozstrzyganiu sprawy słuszny interes strony. Z zawartej w tym przepisie zasady wynika dla organów zakaz takiej interpretacji okoliczności faktycznych, jaką w niniejszej sprawie przyjęto. Wnioski niekorzystane dla strony można wyprowadzać wyłącznie z okoliczności nie budzących jakichkolwiek wątpliwości. W innym wypadku, kierować się należy interesem obywatela. Błędna wykładnia przepisu prawa materialnego doprowadziła do niewłaściwej oceny okoliczności związanych z wypowiedzeniem przez skarżącą stosunku pracy (art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a). Odmawiając wydania decyzji pozytywnej dla wnioskodawczyni, błędnie uznano że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a ust. 1 u.ś.r. Przyjęta przez organy wykładnia i sposób zastosowania art. 16a ust. 1 u.ś.r doprowadziła także do naruszenia prawa obywatela do zabezpieczenia społecznego wyrażonego w art. 62 ust. 1 Konstytucji RP. Powyższy przepis wyposaża w to prawo osoby, które pozostają bez pracy nie z własnej woli i nie posiadają jednocześnie wystarczających środków na swe utrzymanie. Ponownie rozpoznając wniosek A. K., Organy obowiązane będą kierować się ustalonym wyżej znaczeniem art. 16a ust. 1 u.ś.r. przy ocenie faktu rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką skarżącej. Powinny przy tym pamiętać o wyraźnie związanej konstrukcji rozstrzygnięcia w sprawach przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Uwzględniając powyższe uwagi Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.