II SA/Rz 1273/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Stanisław Śliwa Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. O. kwotę 440 zł /słownie: czterysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A. O. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej "SKO" lub "Kolegium") z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, którą wydano w następującym stanie sprawy; Podaniem z dnia 26 lutego 2009 r. K. B. zwrócił się do Burmistrza [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia mającego polegać na budowie obiektu kubaturowego stolarni przeznaczonej do produkcji mebli w G. W związku z tym, że planowane przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 46 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, Dz. U. Nr 257, poz. 2573), postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. Burmistrz nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko i ustalił zakres wymaganego do opracowania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Następnie decyzją z dnia [...] października 2010 r. ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację ww. przedsięwzięcia, jednak na skutek odwołania A. O., SKO [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolejne decyzje Burmistrza z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz [...] marca 2012 r. także zostały uchylone przez Kolegium odpowiednio decyzją z dnia [...] września 2011 r. oraz [...] maja 2012 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Burmistrz ustalił środowiskowe uwarunkowania dla ww. przedsięwzięcia. Z uzasadnienia decyzji wynika, że planowana inwestycja, w ramach której będą produkowane meble kuchenne i pokojowe oraz fronty meblowe z drewna, płyt wiórowych i MDF (dostarczanych od zewnętrznych dostawców), realizowana będzie na działce nr ewid. 2178 o pow. 0,45 ha w G. Powierzchnia zabudowy stolarni wynosić będzie 770 m2, a budynku magazynowego usytuowanego obok stolarni 330 m2. Plac manewrowy liczyć będzie około 1215 m2, a na miejsca postojowe przeznaczone zostanie 250 m2, ustanowiona zostanie również droga dojazdowa. Ogółem powierzchnia zabudowy wyniesie ponad 55 % powierzchni działki, która zostanie ogrodzona. Zakład działać będzie w godz. 6-22 przy zamkniętych oknach i drzwiach. Do jego ogrzania nie będą używane odpady z obróbki drewna zawierające substancje szkodliwe, spalany będzie węgiel i odpady z drewna. Określono także parametry akustyczne przegród budowlanych oraz drzwi i okien, wymogi wyposażenia linii technologicznej w instalację odpylającą, jak też sposób odprowadzania zanieczyszczeń do powietrza. Odpady wytwórcze gromadzone będą w wyznaczonych miejscach na nieruchomości w sposób selektywny. W ocenie Burmistrza przedłożony przez inwestora raport spełniał wszystkie wymagania określone w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Zawierał analizę trzech różnych wariantów realizacji przedsięwzięcia (zerowy; zaproponowany przez inwestora oraz racjonalny wariant alternatywny; najkorzystniejszy dla środowiska), przy czym wariant zerowy byłby ekonomicznie i społecznie nieopłacalny, ponieważ nie przyczyni się do rozwoju gminy. Negatywne oddziaływanie na środowisko nie będzie natomiast przekraczać wartości prawem dopuszczalnych. Zwrócono również uwagę, że decyzję wydano po jej uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska [...] oraz uzyskaniu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...]. Po rozpatrzeniu odwołań A. O. i Z. P. opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Kolegium działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - publikator aktualny na dzień orzekania przez Sąd) zwana dalej w skrócie k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego postępowanie przeprowadzono zgodnie z przepisanymi wymaganiami, w tym wyjaśniono wszystkie niezbędne kwestie, na które zwracano uwagę we wcześniejszym etapie postępowania. Prawidłowo ustalono krąg stron i ponownie uzgodniono projekt decyzji z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Mając zaś na względzie charakterystykę planowanego przedsięwzięcia uznano – za organem I instancji, że nie będzie ono oddziaływać na środowisko w stopniu przekraczającym dopuszczalne normy. Oddziaływanie przedsięwzięcia zamknie się w granicach działki nr ewid. 2178. Realizacja inwestycji nie naruszy praw osób trzecich, nie stworzy zagrożenia dla ludzi, ich zdrowia i życia, obiektów sąsiedzkich oraz stosunków wodnych. Odnosząc się do zarzutów odwołań SKO uznało je za niezasadne, gdyż stronom zapewniono czynny w nim udział, zgromadzono niezbędny materiał dowodowy, a uzasadnienie decyzji zawiera wyjaśnienie przesłanek faktycznych i prawnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie przez A. O. zarzucono naruszenie: 1) art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. poprzez przyjęcie, że niezgodność planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] nie stanowi negatywnej przesłanki do wydania decyzji, 2) art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. poprzez określenie warunków realizacji inwestycji w sposób odmienny od zaopiniowanego przez powołane do tego organy, 3) art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę materiału dowodowego, w tym niekompletnego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nieodnoszącego się do uciążliwości związanych z transportem materiałów do zakładu produkcyjnego, a także pominięcie przy ocenie oddziaływania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla terenów sąsiednich w kontekście postanowień obowiązującego studium, co spowodowało błędne przyjęcie, że rzeczony teren inwestycji nie jest położony w obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową, podczas gdy tak właśnie jest a brak jest inwestycji związanych z produkcją, jak również wydanie decyzji bez przeprowadzenia pomiarów poziomu hałasu dla działek podlegających ochronie akustycznej; wadliwie określono też rozmiar planowanej inwestycji, a przez to i faktyczny zakres jej oddziaływania, 4) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie swobodnej oceny dowodów i uznanie, że planowana inwestycja nie narusza praw osób trzecich w sytuacji, gdy sąsiednie nieruchomości nie są przeznaczone pod działalność gospodarczą, 5) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do zarzutów odwołania w zakresie niezgodności planowanej inwestycji z postanowieniami studium i nadmiernej uciążliwości dla terenów sąsiednich. W odpowiedzi na skargę SKO [...] wniosło o jej oddalenie, przedstawiając stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 21 maja 2013 r. sygn. II SA/Rz 136/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Na skutek jednak skargi kasacyjnej A. O. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 maja 2015 r. sygn. II OSK 2639/13 uchylił wyrok sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd kasacyjny uznał, że ocena zaskarżonej decyzji była niepełna, a wywiedzione wnioski co do oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w stopniu nieprzekraczającym dopuszczalnych norm co najmniej przedwczesna. Uzupełniony raport nie uwzględnia bowiem wszystkich okoliczności pozwalających na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy, szczególnie w kontekście zarzutów stawianych w skardze dotyczących naruszenia prawa materialnego, tj. art. 80 ust. 2 i art. 82 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. w zakresie sprzeczności przedsięwzięcia z ustaleniami studium, zwłaszcza w odniesieniu do istniejącej już zabudowy – jako stanu zastanego w rozumieniu art. 10 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz określenia warunków inwestycji odmienne od zaopiniowanych przez organy opiniujące. Jest to o tyle istotne, że w toku postępowania na terenach sąsiednich ustalano warunki zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej, a w pobliżu nie występuje zabudowa przemysłowa. Raport w pierwotniej wersji nie odnosił się w ogóle do analizy możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem, a jego uzupełnienie nie odnosiło się do zmienionego stanu faktycznego związanego z ustalonymi warunkami zabudowy. Raport, który nie odnosi się do ww. kwestii związanej z analizą możliwych do wystąpienia konfliktów społecznych nie mógł być uznany za dowód wiarygodny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2014, poz.1647). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Pojęcie: "wykładnia prawa" użyte w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć wąsko, jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Wykładnia prawa zawarta w uzasadnieniu wyroku NSA to nie tylko wskazania, jak należy interpretować przepis w przyszłości, ale także krytyka podjętego przez WSA rozstrzygnięcia i wskazanie, dlaczego sposób rozumienia określonych przepisów przez WSA jest błędny. Na gruncie postanowień art. 190 p.p.s.a. sąd pierwszej instancji, związany wykładnią dokonaną przez NSA, nie może powtórzyć poprzednio zajętego stanowiska w sprawie. Jest bowiem związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego, albowiem ocena ta nie jest wykładnią prawa. Związanie wykładnią dokonaną w wyroku sądu kasacyjnego oznacza, że sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, która została mu przekazana przez sąd kasacyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a., nie może stosować postanowień art. 134 § 1 p.p.s.a., a w skardze kasacyjnej nie powinny być podnoszone zarzuty sformułowane w oparciu o odmienną wykładnię prawa, niż dokonał tego NSA w orzeczeniu uchylającym orzeczenie sądu pierwszej instancji i przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania (wyrok NSA z 20.11.2014 r. sygn. akt I OSK 2214/14, LEX nr 1657724). Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2639/13 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 136/13, którym oddalono skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] o ustaleniu środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację wnioskowanego przedsięwzięcia dla K. B. pn. budowa obiektu kubaturowego stolarni - produkcja mebli w G. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty naruszenia prawa procesowego mające w części związek z zarzutami prawa materialnego. Ponadto NSA zakwestionował ocenę raportu przyjętą przez WSA w Rzeszowie, że raport ten spełnia ustawowe warunki formalne uznając, że jest ona co najmniej przedwczesna, ponieważ nawet uzupełniony raport nie uwzględnia wszystkich okoliczności pozwalających na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. Mając na względzie ocenę prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej wskazanym wyroku, Sąd stwierdził, że organy orzekające tak I jak i II instancji naruszyły przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 80 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji o ochronie środowiska, jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę: 1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust.1; 2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu na przedsięwzięcie na środowisko; 3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa; 4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone. Właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Nie dotyczy to decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej, dla linii kolejowej, dla przedsięwzięć Euro 2012, dla przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, dla inwestycji w zakresie terminalu, dla inwestycji związanych z regionalnymi sieciami szerokopasmowymi, dla budowli przeciwpowodziowych realizowanych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, dla inwestycji w zakresie budowy obiektów energetyki jądrowej lub inwestycji towarzyszących oraz dla strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej realizowanej na podstawie ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (ust. 2 art. 80 ustawy w brzmieniu aktualnym na dzień orzekania). Zakres przedmiotowy raportu oddziaływania został określony w art. 66 ustawy o dostępie do informacji o środowisku. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w toku prowadzonego postępowania zmianie uległy warunki w otoczeniu działki, na której ma być realizowana inwestycja, gdyż na działkach sąsiednich powstały zamierzenia budowy domów jednorodzinnych, co było powodem wycofania się przez organy opiniujące z dotychczasowych opinii, a to stanowiło podstawę uzupełnienia raportu. Konflikty społeczne ujawniły się później co potwierdza treść odwołania Z. P. i A. O. z dnia 21 sierpnia 2012 r. Zarówno aneks do raportu z marca 2010 r. oraz pismo z dnia 16 sierpnia 2010 r. odniosły się tylko do kwestii technicznych związanych z emisjami, pomijając kwestię zmienionego stanu otoczenia planowanej inwestycji i przeprowadzenia oceny możliwych konfliktów społecznych. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że dla oceny konfliktów społecznych nie można też pominąć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które co do zasady jest aktem kierownictwa wewnętrznego, ale zawiera też opis istniejącego stanu zagospodarowania przestrzeni. Natomiast okoliczność, że raport zawiera wymagane przez prawo części odnoszące sie do zagadnień ujętych w art. 66 ustawy, nie oznacza, że zawartość poszczególnych rozdziałów, czy punktów raportu odpowiada wymaganiom, które stawiają przepisy prawa. W przypadku oceny występowania konfliktów społecznych nie można uznać za wystarczające ogólne stwierdzenie, że takie konflikty nie występują, z uwagi na okoliczność, że raport jest sporządzany w początkowej fazie procesu inwestycyjnego. NSA przyjął, że jednym ze źródeł okoliczności uwzględnianych w raporcie są dane podawane przez inwestora zainteresowanego realizacją inwestycji, a warunki kompleksowej oceny określone są w art. 63 ust. 1 ustawy. Zatem informacje, udostępniane przez inwestora oraz ogólnie dostępne informacje, które pozwalają odnieść się do kryteriów określonych w art. 63 ust. 1 ustawy muszą być uwzględnione przy tworzeniu tej części raportu, która dotyczy analizy możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem. Przedstawione naruszenia prawa powoduję, że naruszono przepisy postępowania to jest art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie został ustalony stan faktyczny sprawy aktualny na dzień orzekania tak przez organ I jak i II instancji. Opisane naruszenia przepisów proceduralnych wyczerpują przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. obligującą Sąd do uwzględnienia skargi. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy kierować się wskazaniami wynikającymi z uzasadnienia wyroku, które wynikają z oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny.