II SA/Rz 1275/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lutego 2014 r. sprawy ze skargi R. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania -skargę oddala- Skarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu zażalenia R. D. na postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania utrzymało je w mocy, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 148 § 1 w zw. z art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.". Wskazanym postanowieniem Marszałek Województwa [...], działając na wniosek R. D., odmówił wznowienia postępowania zakończonego prawomocną decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] wydaną w sprawie zwrotu przez wyżej wymienioną nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Powodem powyższego rozstrzygnięcia było stwierdzenie przez organ uchybienia miesięcznego terminu do złożenia wniosku, określonego w art. 148 § 1 K.p.a. Od dnia wydania decyzji w sprawie nienależnie pobranych świadczeń do dnia złożenia wniosku minęło bowiem 2 lata, a w tym okresie nie wyszły na jaw nowe, istotne w sprawie okoliczności. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła R. D., zarzucając brak przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego dla ustalenia istotnych w sprawie okoliczności tj. zakresu świadczeń rodzinnych udzielonych jej mężowi w Irlandii wg tamtejszego porządku prawnego, zakresu świadczenia nienależnego, kwestii celowości i świadomości pobierania przez nią nienależnego świadczenia, stanu zdrowia jej dziecka będącego beneficjentem świadczeń, terminu, w jakim podjęła wiadomość o przyczynach uzasadniających wznowienie postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu zażalenia – postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. - utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji. Wskazało, ze stosownie do art. 148 § 1 K.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie, jako przesłankę wznowienia postępowania strona podaje, że w świetle ustawodawstwa irlandzkiego jej mąż uprawniony był nie do wszystkich możliwych świadczeń rodzinnych, ale wyłącznie do zasiłku rodzinnego, a okoliczności te pozostały poza badaniem organu. Kolegium podkreśliło, że ze względu na nadzwyczajny charakter postępowania wznowieniowego, nie może ono służyć do uzupełnienia materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwykłym, nawet gdyby prowadziło to do dokonania odmiennej oceny istniejących okoliczności w dacie wydania decyzji ostatecznej. Zaniechanie przeprowadzenia znanego dowodu czy jego powierzchowna ocena nie może być traktowana na równi z brakiem wiedzy organu w tym zakresie. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., nowe okoliczności lub nowe dowody muszą istnieć przed wydaniem decyzji ostatecznej i muszą być nieznane organowi na dzień wydawania tej decyzji. SKO podniosło, że nie można uznać za przesłankę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. kwestii znajomości przez organ przepisów prawa irlandzkiego. Fakt ten podlega bowiem ocenie w toku prowadzonego postępowania, istnieje w chwili kształtowania decyzji w postępowaniu administracyjnym oraz jest znany obiektywnie na dzień wydania decyzji. Podniesienie zatem tych kwestii po upływie 2 lat od wydania decyzji skutkować musiało – w ocenie Kolegium – odmową wznowienia postępowania. SKO zwróciło nadto uwagę, że w toku postępowania odwoławczego R. D. złożyła pismo zatytułowane "wniosek o stwierdzenie nieważności", z którego treści wynika jednak, że wyżej wymieniona domaga się zmiany decyzji w ramach wznowienia postępowania. Dlatego też pismo to potraktowano jako złożone w niniejszej sprawie prowadzonej w trybie wznowienia postępowania R. D. zaskarżyła wskazane postanowienie Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie: - art. 77 § 1 K.p.a. przez rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób niewystarczający, tj. przede wszystkim pominięcie, że jej mąż uprawniony był wg prawodawstwa irlandzkiego nie do wszystkich możliwych świadczeń rodzinnych, ale tylko do zasiłku rodzinnego oraz błędne przyjęcie, że posiadała ona wiedzę z zakresu prawodawstwa irlandzkiego przed wydaniem decyzji, której dotyczył wniosek, - art. 107 K.p.a. przez wadliwe uzasadnienie kwestionowanej decyzji, z którego nie wynika powód utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, - art. 156 K.p.a. przez jego niezastosowanie, mimo wskazania przez nią, że domaga się stwierdzenie nieważności decyzji, - art. 8 w zw. z art. 222 K.p.a. przez brak dokładnej merytorycznej analizy wniosku i domaganie się sprecyzowania podstawy prawnej, a następnie wyciąganie z tego negatywnych dla niej skutków. - art. 10 § 1 K.p.a. przez brak pouczenia o prawie zapoznania się z aktami sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w kwestionowanym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sąd administracyjny obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, co wynika z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej w dalszej części "P.p.s.a.". Kryterium jej sprawowania określa z kolei art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowiąc, że jest nim zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd uchyla kwestionowane postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a. Z mocy art. 134 P.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd czyni to w jej granicach tzn. nie jest związany zarzutami i wnioskami podniesionymi w skardze, jak też powołaną w niej podstawą prawną i bierze pod uwagę wszelkie wadliwości zaistniałe w postępowaniu administracyjnym. Przeprowadzona w powyższych ramach kontrola legalności postanowienia SKO z dnia [...] sierpnia 2013 r. wraz z poprzedzającym go postanowieniem Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2013 r. wykazała, że skarga jest nieuzasadniona, bowiem akty te odpowiadają prawu. Zapadły one w postępowaniu uregulowanym w rozdziale 12 działu II Kodeksu postępowania administracyjnego normującym wznowienie postępowania. Jest to nadzwyczajny tryb postępowania służący weryfikacji ostatecznych decyzji z powodu wadliwości poprzedzającego ich wydanie postępowania, enumeratywnie określonych w art. 145 § 1 pkt 1-8 K.p.a. Postępowanie takie dzieli się na dwa etapy. W pierwszym tzn. wstępnym, organ zobowiązany jest do ustalenia, czy wniosek strony złożony został w ustawowym terminie oraz czy wskazano w nim ustawową przesłankę wznowienia. Pozytywna odpowiedź w tym zakresie implikuje konieczność wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.), po którym następuje drugi, właściwy etap postępowania wznowieniowego, w którym organ proceduje co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jeśli natomiast w wyniku wstępnego badania wniosku strony organ stwierdzi niedopuszczalność wznowienia (tj. z uwagi na przekroczenie przewidzianego ustawą terminu na złożenie wniosku bądź brak powołania się na określoną w ustawie przesłankę wznowienia), zobligowany jest do wydania – z mocy art. 149 § 3 K.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Należy także w tym miejscu podnieść, że w przypadku postępowań inicjowanych przez stronę, jej wniosek wyznacza przedmiot postępowania. Organ jest przy tym związany takim żądaniem i nie może dokonywać samodzielnej korekty w tym zakresie. Ocena charakteru żądania strony odbywać się winna nie tylko przy uwzględnieniu jego nazwy (tytułu), lecz na podstawie całej jego treści. Wszelkie natomiast wątpliwości co do rzeczywistej woli strony organ ma obowiązek wyjaśnić w drodze stosownej korespondencji ze składającym podanie. Niniejszą sprawę zainicjowało pismo R. D. z dnia 13 listopada 2012 r. kwestionujące decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...].09.2010 r. w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń. W jego treści wyżej wymieniona wniosła o wznowienie postępowania zakończonego wymienionym rozstrzygnięciem, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., ewentualnie o jego uchylenie w oparciu o art. 154 K.p.a. bądź też stwierdzenie jego nieważności na podstawie art. 156 K.p.a. W uzasadnieniu podniosła brak wyjaśnienia przez organ okoliczności dotyczącej zakresu świadczeń rodzinnych przysługujących jej mężowi w świetle ustawodawstwa irlandzkiego. Otrzymawszy powyższe organ – w piśmie z dnia 23 listopada 2013 r. – wezwał R. D. o jednoznaczne wskazanie, w jakim trybie żąda przeprowadzenia dalszego postępowania wraz z zacytowaniem regulacji, które tryby takie przewidują (tj. art. 145, art. 154, art. 155 oraz art. 156 K.p.a. i art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 163 K.p.a.). W zakreślonym terminie R. D. udzieliła odpowiedzi wskazując, że wnosi o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., zaś w razie nieuwzględnienia takiego żądania domaga się uchylenia decyzji w oparciu o art. 154 K.p.a., wreszcie w przypadku negatywnego załatwienia takiej prośby przedmiotem jej wniosku jest stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 K.p.a. W kontekście powyższego, jako nieuzasadniony należy ocenić zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 8 i art. 222 K.p.a. poprzez wezwanie do sprecyzowania podstawy prawnej wniosku i przyjmowanie na podstawie przesłanej odpowiedzi niekorzystnych dla niej konsekwencji prawnych. Jak już bowiem podniesiono, to strona przez złożenie do organu określonego podania decyduje o rodzaju inicjowanego w ten sposób postępowania. Spoczywający zaś z mocy art. 7 K.p.a. na organach administracji obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy obejmuje także ustalenie treści rzeczywistego żądania strony. Brak zatem podstaw, by czynić organowi zarzut z powodu podjęcia czynności zmierzających do uzyskania jednoznacznej wypowiedzi strony co do charakteru jej żądania, zwłaszcza, że organ nie ograniczył się jedynie do ogólnego wskazania wnioskodawczyni ewentualnych podstaw prawnych weryfikacji decyzji administracyjnych, lecz - zgodnie z zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 K.p.a. - zacytował stronie brzmienie odpowiednich regulacji, ułatwiając tym samym wskazanie odpowiadającego jej woli trybu. Skoro więc strona w pierwszej kolejności zdecydowała się na żądanie wznowienia postępowania, to bezzasadny jest zarzut jej skargi dotyczący niezastosowania art. 156 K.p.a., regulującego przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Mając na uwadze udzieloną przez wnioskodawczynię odpowiedź Marszałek Województwa [...], wymienionym wyżej postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., odmówił wznowienia postępowania. Rozstrzygnięcie to utrzymało następnie w mocy SKO skarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. W jego motywach Kolegium słusznie wskazało, że za przesłankę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie można uznać podnoszonej przez stronę kwestii znajomości przez organ administracji przepisów prawa irlandzkiego. W myśl bowiem wspomnianego wyżej przepisu (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.), w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Ustalenie, że przesłanka powyższa zaistniała uwarunkowane jest łącznym spełnieniem następujących wymogów: ujawnione okoliczności lub dowody są nowe, są one istotne dla sprawy, istniały w dniu wydawania przez organ decyzji oraz nie były w tej dacie znane organowi. W świetle powyższego, brak podstaw do twierdzenia, że brzmienie określonych regulacji prawnych mieści się w zakresie pojęciowym art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Konkretnego unormowania prawnego nie można bowiem uznać ani za okoliczność faktyczną ani za dowód w rozumieniu powołanego przepisu. Stanowisko takie nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym, w którym przyjęto, ze przepis prawa nie może stanowić nowej okoliczności faktycznej lub nowego dowodu. Co do zasady nie jest bowiem faktem, lecz normą prawa lub zbiorem takich norm. Nie może zostać także potraktowany jako dowód, gdyż nie służy ustaleniu stanu faktycznego, lecz ustalony już stan faktyczny zostaje przyporządkowany danemu przepisowi (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11.09.2008 r. IV SA/Wa 935/08, Lex nr 566578). Niezastosowanie więc przez organ właściwych regulacji lub też błędne ich zastosowanie w określonym stanie faktycznym nie może stanowić podstawy wznowienia postępowania. Nie ma przy tym znaczenia, czy organowi czy też stronie były one faktycznie znane, skoro – jak prawidłowo stwierdziło SKO– była to okoliczność obiektywnie znana na dzień wydawania decyzji. W sytuacji więc oceny już na podstawie samej tylko treści wniosku R. D., że przedstawiona przez nią okoliczność w żadnym razie nie może mieścić się we wskazanej przez wyżej wymienioną przesłance wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., słusznie organ odmówił takiego wznowienia. Nie można przy tym podzielić zarzutu skargi, że z uzasadnienia rozstrzygnięcia Kolegium nie wynika powód utrzymania kwestionowanego postanowienia w mocy, co narusza art. 107 § 3 K.p.a. Przeciwnie, jak to już wyżej zaznaczono, SKO wskazało jednoznacznie, dlaczego brak jest w niniejszej sprawie możliwości wznowienia postępowania. Uzasadnienie skargi w większości zawiera argumentację zmierzającą de facto do podważenia zasadności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...].09.2010 r. w sytuacji, gdy wskutek niezłożenia przez skarżącą środka zaskarżenia od tego rozstrzygnięcia stało się ono ostateczne. Z uwagi na powyższe uznano, że postanowienie SKO z dnia [...] sierpnia 2013 r. wraz z utrzymanym nim w mocy postanowieniem Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2013 r. są zgodne z prawem, co skutkowało koniecznością oddalenia skargi, o czym orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a. Na marginesie Sąd wskazuje, że żądanie R. D. dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...].09.2013 r., jak też ewentualne żądanie uchylenia tej decyzji w oparciu o art. 154 K.p.a. mogą być przedmiotem odrębnego postępowania. Skoro więc organy rozstrzygające niniejszą sprawę nie orzekały w powyższych trybach nie mogło to stanowić przedmiotu kontroli Sądu.