II SA/Rz 1277/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2026 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 26 czerwca 2025 r. nr SKO.415/67/2025 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu – skargę oddala – Przedmiotem skargi BG (dalej: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium") z 26 czerwca 2025 r. nr SKO.415/67/2024 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy 18 października 2023 r. (data wpływu do organu) skarżący zwrócił się do Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego pn.: "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego" na terenie działki nr [...]. Po przeprowadzeniu postępowania Burmistrz decyzją z [...] stycznia 2024 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Organ wyjaśnił, że planowane zamierzenie nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm. - dalej: "u.p.z.p."). Teren objęty wnioskiem wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne (którą można otrzymać wyłącznie w procedurze sporządzenia planu miejscowego). Burmistrz podał, że teren objęty wnioskiem - część działki nr [...] położona w miejscowości [...], o powierzchni ok. 0,14 ha, zgodnie z ewidencją gruntów stanowi teren gruntów rolnych II klasy bonitacyjnej (RII), grunty leśne nie występują. W Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego [...] który utracił moc dnia 31.12.2003 r., działka nr [...] w obrębie której planowana jest inwestycja, położona była w terenie oznaczonym symbolem "F.R.6." - obszary istniejących i projektowanych terenów upraw rolnych i nie była objęta zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Wobec powyższego na podstawie dokonanej analizy aktualnego stanu prawnego odnośnie możliwości przeznaczenia gruntów rolnych II klasy bonitacyjnej na działce nr [...] na cele nierolnicze organ stwierdził, że wnioskowany teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. Skarżący nie zgodził się z powyższym i złożył odwołanie. Zarzucił naruszenie: - art. 61 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i odmowę ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji pomimo spełnienia wszystkich warunków określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, - art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1995 r. Nr 16, poz. 78 – dalej: "u.o.g.r.l.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, - art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm. - dalej: "k.p.a.") poprzez jego niezastosowanie, tj. brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz nieuwzględnienie słusznego interesu społecznego, pomimo, że działka objęta postępowaniem spełnia wszelkie wymogi stawiane przez przepisy prawa niezbędne do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, - art. 8 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak dokonania przez organ wszechstronnej oceny materiału dowodowego, - art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, samowolną oraz dokonaną niezgodnie z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, - art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie niewystarczającego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, niewyjaśniającego dostatecznie przesłanek faktycznych i prawnych wydanego rozstrzygnięcia, - art. 155 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego oraz zasad współżycia społecznego. Wobec powyższych zarzutów Skarżący zwrócił się o zmianę decyzji i ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. SKO w Rzeszowie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z 26 czerwca 2025 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazało, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji stwierdził, że teren, na którym ma być realizowana inwestycja tj. część działki nr [...] o pow. 0,14 ha stanowi grunt rolny II klasy bonitacyjnej. W konsekwencji wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. w zakresie gruntu rolnego II klasy. Teren nie jest bowiem objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo Burmistrz wskazał, że nie zostały spełnione warunki określone w art. 7 ust 2a u.o.g.r.l. SKO zacytowało treść art. 7 ust. 2 pkt 1 i art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., w brzmieniu obowiązującym do dnia 23 września 2023 r. Zwróciło jednakże uwagę, że z dniem 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688). Na mocy art. 14 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. zmieniono art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., zgodnie z którym: "Nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Ustawodawca nie wprowadził przy tym żadnych przepisów przejściowych dla powołanej regulacji. Powyższe oznacza, że od 24 września 2023 r. istnieje obowiązek stosowania prawa nowego, a wyjątek z art. 7 ust. 2a w/w ustawy będzie mógł zostać zastosowany dopiero po wejściu w życie planu ogólnego, który wyznaczy obszar uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III. Do tego czasu przeznaczenie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III na cele nierolnicze będzie mogło nastąpić tylko w planie miejscowym (za zgodą właściwego ministra), który na dzień wydania decyzji nie został uchwalony. SKO uznało zatem, że w tym zakresie decyzja organu I instancji jest słuszna i zgodna z prawem. BG złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na wyżej opisaną decyzję Kolegium i zarzucił naruszenie: 1. art. 7 i art. 77 §1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia należytego, wszechstronnego postępowania wyjaśniającego i ograniczenie się wyłącznie do danych z ewidencji gruntów i literalnej wykładni przepisów, bez pogłębionej analizy, czy teren mógłby spełniać kryteria "obszaru uzupełnienia zabudowy" w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub czy istnieją podstawy do indywidualnego badania sytuacji Skarżącego, 2. art. 8 k.p.a. naruszenie zasady budowania zaufania obywateli do organów państwa poprzez rygorystyczne i formalistyczne interpretowanie przepisów, bez uwzględnienia słusznego interesu strony, 3. niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., bowiem decyzje obu instancji błędnie wskazały, że brak zgody ministra na zmianę przeznaczenia gruntu wyklucza możliwość wydania pozytywnej decyzji, nie uwzględniając przy tym okoliczności faktycznych oraz celu nowelizacji przepisów, która przewiduje szersze możliwości inwestowania na terenach już zabudowanych lub przewidzianych do uzupełnienia zabudowy. 4. naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak przeanalizowania i ustalenia czy zostały spełnione pozostałe przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, takie jak dostępność terenu do drogi publicznej, istnienie infrastruktury czy zabudowy sąsiedniej oraz zgodność zamierzenia z ładem przestrzennym. Wobec powyższych zarzutów skarżący zwrócił się o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu Skarżący podkreślił, że organy odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji mieszkaniowej na działce ewidencyjnej nr [...], powołując się na kwalifikację gruntu jako rolnego klasy II oraz brak zarówno miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i wymaganej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Organy zastosowały literalną, formalistyczną wykładnię przepisów u.o.g.r.l. w brzmieniu po nowelizacji z dnia 24 września 2023 r., pomijając - wbrew wymogom zarówno proceduralnym, jak i materialnym - obowiązek pogłębionej, indywidualnej analizy zarówno stanu faktycznego, jak i prawnego sprawy. Organy nie uwzględniły aktualnego stanowiska sądów administracyjnych, które wielokrotnie akcentowało konieczność indywidualizacji postępowania oraz oceny czy grunt kwalifikowany jako rolny nie znajduje się na obszarze uzupełnienia zabudowy lub nie spełnia innych przesłanek umożliwiających zastosowanie wyjątków ustawowych. W wyroku WSA w Rzeszowie z 1 lipca 2025 r., sygn. II SA/Rz 697/25 wyrażono pogląd, że nawet po nowelizacji ustawy, każdorazowe badanie sytuacji faktycznej, a także stosowanie przepisów przejściowych, należy do elementarnych obowiązków organów administracyjnych. Przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym od 24 września 2023 r. nie mają zastosowania do spraw dotyczących ustalenia warunków zabudowy wszczętych przed tą datą. Postępowanie powinno być prowadzone zgodnie z przepisami sprzed nowelizacji z 2023 r. Natomiast w wyroku z 12 marca 2025 r., sygn. II SA/Rz 1637/24 wskazano, że organ rozstrzygający sprawę o ustalenie warunków zabudowy zobowiązany jest do pogłębionej oceny, czy grunt objęty wnioskiem można potraktować jako "obszar uzupełnienia zabudowy", w rozumieniu aktualnie obowiązujących przepisów, a uproszczone stosowanie znowelizowanych zasad, bez zbadania szczególnych okoliczności danej sprawy, stanowi naruszenie procedur administracyjnych oraz ochrony interesu strony. W odpowiedzi na skargę Kolegium zwróciło się o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji. Na wstępie wyjaśnić należy, że decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z cyklu decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter, albowiem nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z cyt. przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 555 i 834), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Przedmiotem postępowania jest decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy było nie spełnienie przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Działka, na której planowana jest inwestycja to grunty rolne klasy II wymagające zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. W myśl ust. 2a, nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 13a ust. 1 u.p.z.p., dla obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych innych niż ustalane przez ministra właściwego do spraw transportu, rada gminy uchwala plan ogólny gminy, zwany dalej "planem ogólnym". Z treści art. 13a ust. 4 pkt 2 lit. a ww. ustawy wynika, że obszary uzupełnienia zabudowy można określić w planie ogólnym. W miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego [...] który utracił moc 31 grudnia 2003 r. działka ewidencyjna nr [...] w obrębie, której planowana jest inwestycja objęta wnioskiem, położona była w terenie oznaczonym symbolem F.R.6 – obszary istniejących i projektowanych terenów upraw rolnych, a więc nie była objęta zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Na dzień wydania decyzji Gmina nie uchwaliła Planu Ogólnego Gminy, zatem wnioskowane tereny nie znajdują się w obszarze uzupełnienia zabudowy. W myśl przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym możliwość wyznaczenia obszarów uzupełnienia zabudowy następuje wyłącznie w trakcie sporządzania planu ogólnego, który należy wykonać do (...) czerwca 2026 r. Wobec powyższego dopiero w przypadku, gdy dla terenu wnioskowanego w planie ogólnym, o którym mowa powyżej, po spełnieniu obowiązujących przepisów prawa, będzie możliwość wyznaczenia obszarów uzupełnienia zabudowy, wtedy stanie się możliwe uzyskanie warunków zabudowy dla klas I-III. Zatem w wyniku niespełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, nie było możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Nie ma podstaw prawnych do tego aby w sprawie znalazły zastosowanie przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych obowiązujące przed 24 września 2023 r. W dniu 24 września 2023 r. weszła w życie nowelizacja ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych dokonana ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw. Na podstawie art. 14 pkt 2 lit. a ww. ustawy zmieniającej, przepis art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych otrzymał nowe brzmienie, cytowane wcześniej. Nowe brzmienie art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych obowiązuje od dnia 24 września 2023 r., przy czym ustawa nowelizująca nie zawierała przepisów przejściowych w tym zakresie. Zmiana przepisów ustawy weszła w życie przed datą złożenia wniosku tj. 18 października 2023 r. Wobec powyższego o ile w orzecznictwie istniały rozbieżności co do zastosowania przepisów w nowym brzmieniu do spraw wszczętych przed ich wejściem w życie ( z uwagi na brak przepisów intertemporalnych) o tyle takiego problemu nie ma i nie było w sprawach wniosków złożonych po wejściu w życie przepisów. Przepisy stanowiące podstawę prawną decyzji muszą obowiązywać w dacie wydania decyzji. Organ, który wydał decyzję na podstawie nieobowiązujących przepisów, dopuszcza się naruszenia zasady praworządności wskazanej w art. 6 i 7 k.p.a. (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 13 maja 2009 r., III SA/Wr 567/08, wszystkie powołane wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). Całkowicie chybiona z punktu widzenia zasadności wniosku jest także postulowana przez Skarżącego potrzeba hipotetycznej oceny czy objęta wnioskiem działka może zostać objęta obszarem obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązujące przepisy są jasne i kategoryczne i stanowią, że nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia grunty rolne położone w obszarze uzupełnienia zabudowy, a nie w obszarze, który potencjalnie może zostać objęty tym obszarem. Odnosząc się do postawionych zarzutów zastosowania literalnej, formalistycznej wykładni bez indywidualnego podejścia powtórzyć należy, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter decyzji związanej. Oznacza to, że Organ wydając decyzję kieruje się wyłącznie treścią obowiązujących w dacie rozstrzygania przepisów. Wdanie decyzji pozytywnej jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia wszystkich opisanych wyżej przesłanek. Nie spełnienie choćby jednej z tych przesłanek rodzi po stronie organu obowiązek wydania decyzji negatywnej bez możliwości oceny i wartościowania przyczyn takiego stanu rzeczy. W przypadku decyzji związanych brak jest podstaw do uwzględnienia słusznego interesu strony, czego domagał się Skarżący. Taka argumentacja może zostać uwzględniona jedynie w przypadku decyzji uznaniowych, a więc takich gdy rozstrzygnięcie Oranu zależy nie tylko od ustawowych przesłanek ale także od indywidualnych okoliczność. Decyzja w sprawie warunków zabudowy, jak już wskazano, ma charakter decyzji związanej. Mając to wszystko na uwadze, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ) należało orzec jak w sentencji.