II SA/Rz 1281/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lutego 2015 r. sprawy ze skargi T. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności -skargę oddala- Decyzją z dnia [.] lutego 2013 r. nr [.], Burmistrz Miasta [.] udzielił M. B. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 18 % przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie FH [.] w [.] przy ul. [.] 33. Podaniem z dnia 30 stycznia 2014 r. T.B zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ M.B. nie legitymuje się tytułem prawnym do lokalu oznaczonym nr 31 b, w którym faktycznie prowadzona jest sprzedaż alkoholu. Zezwolenie dotyczy natomiast, lokalu nr 33 podobnie jak inne niezbędne dokumenty. Według wnioskodawcy źródło interesu prawnego wynika z tytułu własności do nieruchomości oznaczonej nr 31b, na której posadowiony jest budynek, w którym prowadzona jest faktycznie sprzedaż alkoholu. Decyzją z dnia [.] kwietnia 2014 r. nr [.], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] odmówiło TB wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [.] z dnia [.] lutego 2013 r. nr [.]. W podstawie prawnej powołano art. 61 a § 1 i § 2 ustawy z dnia 15 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.z 2013 r., poz. 267 ze zm.) dalej zwana w skrócie k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia SKO wyjaśniło istotę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wskazując na treść art. 156 i art. 157 § 2 k.p.a. Kolegium przytoczyło treść art. 28 k.p.a. zawierającego definicję strony postępowania i podało, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji może wystąpić podmiot, który wykaże, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku prawnego. W ocenie SKO w [.] TB nie legitymuje się w niniejszym postępowaniu interesem prawnym, a zatem nie może być stroną tego postępowania. Stosownie do art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1356 ze zm. dalej zwana ustawą) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kwestionowanej decyzji, zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży wydaje się na pisemny wniosek przedsiębiorcy. Jednym z warunków wydania zezwolenia jest legitymowaniem się tytułem prawnym do lokalu, w którym prowadzona będzie działalność. Tymczasem wnioskodawca nie legitymuje się jakimkolwiek tytułem prawnym do lokalu, w którym MB prowadzi działalność gospodarczą pod nr 33. Jest on jedynie współwłaścicielem sąsiedniej nieruchomości o nr 31b. Wszystkie podnoszone przez wnioskodawcę okoliczności dotyczą nielegalnego prowadzenia działalności gospodarczej przez MB w lokalu na nieruchomości położonej w [.] przy ul. [.] 31 b stanowiącej współwłasność TB. W uzasadnieniu Kolegium wskazało na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1778/12 dotyczący stron postępowania. Stosownie do art. 61a k.p.a. odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy TB zarzucił naruszenie przez organ art. 28 K.p.a. poprzez pominięcie okoliczności faktycznych związanych z prowadzoną przez MB działalnością gospodarczą, jako że w rzeczywistości ma to miejsce w lokalu nr 31b, a nie 33, którego dotyczy zezwolenie. Tymczasem to on jest właścicielem lokalu nr 31b, natomiast żadnych praw do niego nie posiada MB. Tak więc źródłem interesu prawnego uprawniającego do posiadania statusu strony postępowania jest przepis art. 140 Kodeksu cywilnego. Ponadto na mocy wyroku Sądu Rejonowego w [.] wydanego w sprawie I.C. [.] /11 MB został zobowiązany do wydania na jego rzecz lokalu oznaczonego nr 31b. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [.] sierpnia 2014 r. nr [.], SKO w [.] utrzymało własną decyzję z dnia [.] kwietnia 2013 r. w mocy, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie sprowadzające się do uznania, że wnioskodawca nie legitymuje się interesem prawnym w zainicjowaniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [.] z dnia [.] lutego 2013 r. nr [.]. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę stroną jest wyłącznie przedsiębiorca ubiegający się o taką decyzję. TB nie był jej adresatem, nie jest zatem uprawniony do zainicjowania nadzwyczajnego postępowania, które za przedmiot miałoby decyzję wydaną w takim postępowaniu. Z rozstrzygnięciem powyższym nie zgodził się T B, wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, w której zarzucił naruszenie przez Kolegium art. 28, art. 61a oraz 157 § 2 k.p.a. poprzez niezasadną odmowę wszczęcia postępowania po przyjęciu, że nie legitymuje się on interesem prawnym i przymiotem strony w sytuacji, kiedy działalność związana ze sprzedażą alkoholu jest faktycznie prowadzona przez MB na jego nieruchomości. Nawet jednak w przypadku braku interesu prawnego po jego stronie SKO w [.] powinno rozważyć wszczęcie takiego nadzwyczajnego postępowania z urzędu, jeżeli wskazane przez niego zarzuty okazałyby się zasadne. Sprzedaż alkoholu poza miejscem wskazanym w zezwoleniu jest bowiem niedozwolona w świetle przepisów art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. W odpowiedzi na skargę SKO w [.] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2014, poz.1647). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) dalej zwana w skrócie p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli legalności w granicach wyznaczonych art. 145 p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 61 a) k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści tego przepisu wynika, że postanowienie w tym trybie jest wydawane, gdy organ stwierdzi istnienie przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych, które uniemożliwiają prowadzenie wnioskowanego postępowania. Z art. 157 § 2 k.p.a. wynika, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna sie na żądanie strony lub z urzędu. Pojęcie strony postępowania administracyjnego definiuje art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W przypadku gdy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji złoży podmiot niebędący stroną, to organ rozpoznający winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności. Krąg stron biorących udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie zawsze będzie tożsamy z kręgiem podmiotów, które brały udział w postępowaniu zwykłym. Organy nadzorcze rozpoznają nową sprawę w stosunku do załatwionej decyzją stanowiącą przedmiot postępowania nadzorczego. Organ administracyjny, chcąc prawidłowo ustalić uprawnienie do wzruszenia decyzji ostatecznej, winien dokonać nie tylko analizy formalnej strony legitymacji wnioskodawcy, ale przede wszystkim zbadania tej legitymacji w kontekście przepisów prawa materialnego, które były postawą decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Badania takiego należy dokonać szczególnie wówczas, kiedy żądanie składa podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu zwykłym, lecz uważa się za uprawnionego do kwestionowania decyzji. Badaniu w postępowaniu nadzorczym podlega zgodność z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wydawania decyzji w postępowaniu zwykłym (patrz wyrok WSA w Warszawie z 28.01.2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2109/12; LEX nr 1326878). W ocenie Sądu taką ocenę w zakresie ustalenia legitymacji skarżącego w zakresie możliwości merytorycznego rozpatrzenia wniosku przeprowadziło Kolegium i dało temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżący domaga się stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie FH "[.] " w [.] przy ul. [.] 33 z dnia [.] lutego 2013 r., nr [.] wydanego przez Burmistrza Miasta [.]. Stroną postępowania zakończonego tą decyzją był tylko adresat zezwolenie to jest M B. Zezwolenie zostało wydane na sprzedaż napojów alkoholowych w lokalu, do którego MB miał tytuł prawny. Zatem brak jest normy prawa materialnego, w tym wynikającego z prawa własności, aby w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. zezwolenia przyznać skrzącemu przymiot strony o stwierdzenie nieważności zezwolenia. Aby wszcząć postępowanie administracyjne, albo w trybie zwykłym, albo w trybie nadzwyczajnym należy legitymować sie interesem prawnym, a nie faktycznym. Skarżący ma w rzeczywistości interes faktyczny, aby sprzedaż napojów alkoholowych nie odbywała się w jego lokalu, gdyż zgodnie z ww. zezwoleniem winna być prowadzona w lokalu przy ul. [.] 33. Zatem ochrony, związanej z korzystaniem z lokalu skarżącego bez podstawy prawnej, należy poszukiwać w innych postępowaniach. Wskazane okoliczności potwierdzają, że skarżący ma interes faktyczny, a nie prawny w zakresie zwalczania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, które dotyczy innego lokalu. Z tych przyczyn za niezasadne należy uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 28, art. 61a i art. 157 § 2 k.p.a. Sąd podziela tezy wyroków sądów administracyjnych przytoczone w skardze, ale należy je odnieść do stanu faktycznego sprawy. Ustalony przez Kolegium stan faktyczny sprawy, który w ocenie Sądu został ustalony prawidłowo nie pozwala na stwierdzenie istnienia interesu prawnego TB do wszczęcia postępowania z jego wniosku o stwierdzenie nieważności ww. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w [.] przy ul. [.] 33 wydanego dla MB. Mając na względzie wyżej naprowadzony stan sprawy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.