II SA/Rz 1281/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze sprzeciwu P.P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę - oddala sprzeciw - Przedmiotem skargi P.P. (dalej w skrócie: "skarżący") jest decyzja Wojewody [...] (dalej w skrócie: "organ II instancji" lub "Wojewoda") z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji udzielającej pozwolenie na budowę. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym; Wnioskiem z dnia 27 grudnia 2016 r. skarżący oraz A.P. wystąpili o udzielenie pozwolenia na nadbudowę i przebudowę istniejącego budynku usługowego i garażu z przeznaczeniem na funkcję mieszkalną z instalacjami wewnętrznymi na działkach nr ew. 4463/1 i 4463/2 w L. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Nr [...] znak: [...] Starosta L. (dalej w skrócie: "organ I instancji" lub "Starosta") zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę uznając m. in., że wniosek był kompletny, a przedłożony projekt budowlany był zgodny z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. W odwołaniu od powyższej decyzji I.D. (dalej też w skrócie: "odwołująca się") zarzuciła naruszenie przez organ I instancji art. 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 - dalej w skrócie: "K.p.a.") poprzez niezawiadomienie wszystkich stron o wszczęciu postępowania oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i przedstawienia własnego stanowiska, a także art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm. - dalej też w skrócie "P.b.") poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego terenu objętego inwestycją, t. j. działki nr 4463/1, na której postawiony jest garaż, albowiem przed Sądem Rejonowym w L. toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności umowy, na podstawie której skarżący i B.P. nabyli prawo własności tej działki. Podniosła również, że piętro budynku usługowo - garażowego, które w myśl zaskarżonej decyzji ma zostać nadbudowane, zostało uprzednio dobudowane bez stosownych pozwoleń. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w projekcie budowlanym rury spustowe, rynny oraz gzymsy projektowanej nadbudowy budynku wyprowadzone zostały poza lico ścian budynku, co oznacza, że wykonane mają one zostać na działkach sąsiednich, m. in. nr 4466/1, 4464 i 4436. Inwestor nie przedłożył jednakże decyzji o warunkach zabudowy obejmującej ww. działki. Ponadto w treści wniosku o pozwolenie na budowę, jak i w projekcie budowlanym nie wskazano ww. działek jako objętych zakresem inwestycji a także w odniesieniu do tychże działek inwestor nie przedłożył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Organ I instancji nie przeprowadził zaś żadnego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i nie wezwał inwestora do skorygowania dostrzeżonych nieprawidłowości. Wojewoda wskazał też, że organ I instancji w żaden sposób nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy. W szczególności w opisie technicznym do projektu zagospodarowania jego autor określił, że miejsca parkingowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo znajdują się na terenie ul. [...] lub w jej sąsiedztwie (urządzone ogólnodostępne zatoki postojowe na Placu [...]), ich lokalizacja nie została jednak wskazana w projekcie zagospodarowania. Ponadto pomimo niewyrażenia zgody przez Burmistrza L. na wykorzystanie miejsca parkingowego na terenie istniejącego parkingu na Placu [...], organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu decyzji. Nie wyjaśnił również rozbieżności pomiędzy treścią decyzji o warunkach zabudowy, w której określono funkcję obiektów jako: "budynek usługowy i garaż, z przeznaczeniem planowanej nadbudowy tych obiektów na funkcję mieszkalną", a projektem budowlanym, z którego wynika, iż przeznaczony do nadbudowy budynek posiada funkcję handlowo - usługową. Dalej wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wynika, który przepis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 dalej też określane jako Rozporządzenie) zezwala w niniejszej sprawie na przebudowę i nadbudowę przedmiotowego budynku, w sposób i w lokalizacji wynikającej z projektu budowlanego. Nie zachodzą bowiem przypadki określone w § 12 ust. 1, 2 i 3 ww. Rozporządzenia. Organ I instancji nie ustalił również, czy realizacja inwestycji nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, o jakich mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., w tym prawa do zabudowy, zagwarantowanego w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. 2017 r., poz. 1073 - dalej w skrócie: "Upzp"). Zauważył również, że na rysunku rzutu parteru - inwentaryzacji wskazano, iż pomieszczenie określone nr 1.3 stanowi garaż, podczas gdy na rysunku rzutu parteru to samo pomieszczenie określone zostało jako magazyn. Odnosząc się do zarzutów odwołującej się organ II instancji zauważył, że przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w L. toczyły się postępowania w sprawach o wykonanie robót budowlanych przy budynku garażu położonym na działce o nr ew. 4463/1 w Leżajsku, oraz o samowolną nadbudowę budynku handlowo - usługowego położonego na działce sąsiedniej o nr ew. 4463/2 i oba te postępowania zostały umorzone jako bezprzedmiotowe. W ocenie organu II instancji wyjaśnienia wymaga, czy w odniesieniu do nadbudowy budynku handlowo - usługowego, decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 2016 r. nie została skonsumowana na etapie postępowania legalizacyjnego. W przypadku, gdy decyzja o warunkach zabudowy została w tym zakresie skonsumowana, nie może ona stanowić podstawy do udzielenia pozwolenia na nadbudowę budynku usługowego. Wyjaśnił również, że toczące się przed sądem rejonowym postępowanie o stwierdzenie nieważności umowy sprzedaży - stanowiącej tytuł prawny inwestora do nieruchomości, nie stanowi zagadnienia wstępnego i nie może być przesłanką do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę. Wskazał wreszcie, że odwołującej się prawidłowo doręczono zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania jak i odpis decyzji. Decyzja Wojewody została doręczona skarżącemu w dniu 24 maja 2017 r. Skarżący zgodnie z pouczeniem wniósł skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia w całości, a także zasądzenia od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 P.b. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/06 podniósł, że o skonsumowaniu decyzji o warunkach zabudowy w postępowaniu administracyjnym można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy na podstawie tej decyzji w postępowaniu administracyjnym zatwierdzany jest projekt budowlany - czy to w postępowaniu przed organem administracji architektoniczno-budowlanej z wniosku inwestora czy organem nadzoru budowlanego w sytuacji, o której mowa w art. 48 ust. 4 i art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy P.b. W innych postępowaniach przed organem nadzoru budowlanego, w szczególności dotyczących legalizacji tzw. starej samowoli budowlanej (art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 ze zm.) pełni ona wyłącznie funkcję informacyjną i w ogóle nie ma podstaw do uznania, że nastąpiło jej skonsumowanie. Dalej powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że kwestia odległości obiektu od granicy z działką sąsiednią, pomimo że mowa jest o niej w Rozporządzeniu, w pewnych okolicznościach w ogóle nie ma charakteru przepisów techniczno - budowlanych, lecz dotyczy prawa sąsiedzkiego jako prawa cywilnego. Kwestia odległości obiektu od granicy działki sąsiedniej, uwarunkowana jest warunkami technicznymi w zakresie o jakim mowa w art. 5 i art. 6 P.b., a nie tylko samym wymogiem posadowienia budynku w określonej odległości od granicy działki sąsiedniej. Dlatego też, jeżeli odstąpienie od warunków technicznych nie wiąże się z powstaniem zagrożenia dóbr chronionych prawem publicznym, np. wprowadzeniem groźby pożaru, choroby, uszkodzenia mienia, to wadliwym byłoby uznanie na gruncie publiczno-prawnym, wynikającym z przepisów P.b., o takim naruszeniu przepisów techniczno-budowlanych, które definitywnie uniemożliwiałoby, zgodnie z art. 48 ust. 2 w/w ustawy, doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Zarzucił też, że prawo budowlane nie przewiduje ograniczeń z tytułu zacieniania działek, normując jedynie kwestie zacieniania pomieszczeń mieszkalnych i użytkowych przez obiekty budowlane, przez co należy rozumieć obiekty istniejące lub obiekty, co do których wydano decyzję o pozwoleniu na budowę. Tymczasem na działkach sąsiednich brak jest istniejącej zabudowy. Wskazał przy tym na funkcjonującą w obrocie prawnym ostateczną decyzję Burmistrza Miasta L. o warunkach zabudowy na tę inwestycję, która w jego ocenie również musiała brać pod uwagę interes osób trzecich. Wreszcie podniósł, że nawet jeśli organ II instancji uważał, że kwestie miejsca odprowadzania wód opadowych, miejsc postojowych oraz wykorzystania nadbudowanego piętra były niewyjaśnione, to nie powinien był wydawać decyzji kasatoryjnej, lecz skorzystać z uprawnień, które daje mu art. 35 ust. 3 P.b. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; dalej: "P.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935, dalej jako "ustawa nowelizująca" lub "nowela"), na podstawie której w dziale III P.p.s.a. po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl wprowadzonego tą nowelą art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika zatem a contrario, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej stosuje się nowe przepisy. W niniejszej sprawie skarżący złożył środek zaskarżenia jako skargę, zgodnie z pouczeniem w decyzji. Pismo skierowane do sądu kwestionujące zaskarżoną decyzję zostało złożone (nadane w urzędzie pocztowym) w dniu 23 czerwca 2017 r., a więc już po wejściu w życie ustawy nowelizującej - zastosowanie do niniejszej sprawy znajduje więc ustawa P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017r., dlatego w myśl art. 64 a P.p.s.a. był to sprzeciw. Postanowieniem z dnia 6 listopada 2017 r. Sąd przywrócił skarżącemu termin do złożenia sprzeciwu. Zgodnie z art. 151a § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Rozpoznając sprzeciw Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od merytorycznego załatwienia sprawy. Jak się podkreśla w aktualnym orzecznictwie, sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana zaś przez sąd administracyjny ma zaś charakter czysto formalny (zob. uzasadnienie wyroku WSA w Gdańsku z dnia 3 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 677/17 – Lex nr 2394299). Podstawą zaskarżonej decyzji był wspomniany przepis art. 138 § 2 K.p.a. Przepis powyższy jest w istocie odstępstwem od zawartej w art. 138 § 1 K.p.a. zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ II instancji. Powinien więc być stosowany wyjątkowo, zważywszy przy tym na zawartą w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Art. 138 § 1 K.p.a. stanowi, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, bądź też umarza postępowanie odwoławcze. Może się zdarzyć, że merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji napotyka na przeszkody, które mogą być usunięte z zastosowaniem art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przesłanki do wydania decyzji opartej na art. 138 § 2 K.p.a. są więc następujące: 1. decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania; 2. a jednocześnie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Obydwie te przesłanki muszą wystąpić kumulatywnie. Aktualne normatywne sformułowanie w/w przepisu ogranicza więc możliwość wydania decyzji kasacyjnej w zasadzie do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W orzecznictwie akcentuje się konieczność interpretacji art. 138 § 2 K.p.a. łącznie z przepisem art. 136 K.p.a. i zasadą dwuinstancyjności. Użyte w omawianym przepisie określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", wymaga każdorazowo interpretacji na tle konkretnych okoliczności faktycznych sprawy. Korzystając z tej formy orzeczenia organ powinien wskazać na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w określonym zakresie lub w całości, właśnie celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, jak wyżej wskazano, mimo że jest konieczną przesłanką uchylenia jego decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Orzeczenie w sposób kasacyjny wymaga bowiem także stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie. Obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest wyłącznie ustalenie czy zachodziły przesłanki do jej wydania, a mianowicie czy istotnie postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a przy tym występuje kolejna przesłanka uzasadniająca takie rozstrzygnięcie. Użyty w art. 138 § 2 K.p.a. zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest równoznaczny z takimi brakami w postępowaniu wyjaśniającym, które uniemożliwiają rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności. Stosownie do art. 136 w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, organ odwoławczy mógł przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Jak wcześniej wskazano, w aktualnym stanie prawnym postępowanie przed sądem administracyjnym zainicjowane wniesieniem sprzeciwu charakteryzuje ograniczony zakres kontroli przez sąd decyzji kasacyjnej. Stosownie bowiem do art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, a więc inaczej jak w przypadku skarg, kiedy to rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. W ocenie Sądu wydanie zaskarżonej decyzji kasacyjnej było legalne. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu na skutek sprzeciwu jest decyzja kasacyjna Wojewody, którą uchylona została decyzja Starosty wydana w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na nadbudowę i przebudowę istniejącego budynku usługowego i garażu z przeznaczeniem na funkcję mieszkalną, z instalacjami wewnętrznymi. Powołując się na przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. w kontekście m.in. art. 35 ust. 1, 4 i art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Wojewoda wytknął, że nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy konieczne dla jej rozstrzygnięcia, a więc naruszone zostały przepisy art. 7, art. 77 § 1, a także art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem organu odwoławczego konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wojewoda zarzucił, że decyzja Starosty o pozwoleniu na realizację inwestycji pod nazwą "Nadbudowa i przebudowa istniejącego budynku usługowego i garażu z przeznaczeniem na funkcję mieszkalną z instalacjami wewnętrznymi na działkach nr ewid. 4463/1 i nr 4463/2 w L.", została wydana w oparciu o ostateczną, wobec jej utrzymania w mocy przez SKO, decyzję Burmistrza L. z dnia [...] lutego 2016 r., którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji "nadbudowa istniejącego budynku usługowego i garażu z przeznaczeniem na funkcję mieszkalną", na działkach w/w. W decyzji tamtej, w pkt 3 ppkt 3 tiret 2 wskazano, że miejsca parkingowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo należy przewidzieć w obrębie terenu inwestycji (garaż) lub w jego sąsiedztwie, w ilości co najmniej 1 miejsce postojowe na planowane mieszkanie. Istotnie w projekcie (część opisowa na str. 13) wskazano, że "istniejące miejsca parkingowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo znajdują się na terenie przyległej ulicy [...] lub w jej sąsiedztwie (urządzone ogólnodostępne zatoki postojowe na Placu [...]), zgodnie z przepisami ustawy prawo o ruchu drogowym oraz stosownym oznakowaniem". Miejsc tych faktycznie nie pokazano na projekcie zagospodarowania terenu. W przedstawionych do kontroli aktach administracyjnych nie ma mapy, na której zostałyby przedstawione te miejsca parkingowe. Na mapach nie ma nawet ulicy [...], czy placu [...]. Z akt nie wynika też czy w ogóle możliwe jest tam legalne parkowanie pojazdu. W aktach znajduje się natomiast pismo Zastępcy Burmistrza L. z dnia 19 grudnia 2016 r., w którym zawarte zostało kategoryczne stanowisko, że Burmistrz nie wyraża zgody na wykorzystanie 1 miejsca parkingowego na terenie istniejącego parkingu na Placu [...]. Z powyższego wywnioskować można, że jakieś miejsca parkingowe tam zapewne są, ale nie wiadomo, czy są to miejsca ogólno dostępne. Skarżący odnosząc się do powyższego powołał się natomiast na pismo z dnia 11 marca 2016 r. Trzeba zauważyć, że pismo to ma datę wcześniejszą niż przywołane przez organ odwoławczy i nie można wykluczyć, że w okresie czasu jaki upłynął od tej wcześniejszej daty zaszły jakieś zmiany w terenie, choćby w liczbie miejsc postojowych na przyległych ulicach, albo wprowadzono tam zakaz parkowania. W aktach sprawy brak jakichkolwiek informacji w tym przedmiocie. Niewątpliwie kwestie powyższe powinny być wyjaśnione jako istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w aspekcie zgodności z decyzją o warunkach zabudowy, zwłaszcza iż z projektu budowlanego (z rysunku inwentaryzacyjnego) wynika, że na parterze budynku znajduje się garaż o powierzchni 36,24 m2. Zgodnie z projektem garaż ten ma zmienić przeznaczenie na magazyn. Konieczne więc byłoby wyjaśnienie czy w chwili orzekania przez organy możliwe i legalne jest ewentualne parkowanie pojazdów na sąsiednich ulicach, w szczególności czy dopuszcza to aktualne oznakowanie tych ulic, w tym ewentualnie czy możliwe jest to przy Placu [...] – w kontekście treści pisma Z – cy Burmistrza z dnia 19 grudnia 2016 r. W świetle przytoczonej wyżej treści decyzji o warunkach zabudowy – byłaby to kwestia istotna, z pewnością mająca wpływ na rozstrzygnięcie, której faktycznie organ I instancji w ogóle nie poruszył. Wobec planowanej zmiany przeznaczenia garażu na magazyn konieczne byłoby wyjaśnienie czy istnieje możliwość zgodnego z prawem parkowania w miejscach wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy. Ogólnikowe stwierdzenia zawarte w części opisowej projektu budowlanego wątpliwości w tym zakresie nie wyjaśniają. Kwestia ta ma jednakże drugorzędne znaczenie w świetle kolejnych zasadnych zastrzeżeń organu II instancji. Chodzi o to, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] lutego 2016 r. została wydana dla inwestycji pod nazwą: "nadbudowa istniejącego budynku usługowego i garażu z przeznaczeniem na funkcję mieszkalną na działkach nr ewid. 4463/1 i 4463/2". Jak wskazał Wojewoda – decyzja powyższa mogła zostać, "skonsumowana" na potrzeby postępowania legalizacyjnego – jeśli takie miało miejsce. Z części inwentaryzacyjnej projektu budowlanego dotyczącej piętra istotnie wynika, że aktualnie – przed projektowaną przebudową i nadbudową budynek nie jest już budynkiem użytkowym i garażem, lecz budynkiem mieszkalno – użytkowym. Niemal każdorazowo autor projektu, mimo aktualnego przeznaczenia pomieszczeń na piętrze określonego w rysunkach inwentaryzacji, w nawiasie określa budynek także jako handlowo – usługowy. W ocenie Sądu, mimo że przeznaczenie budynku już zostało zmienione, zbytnim formalizmem byłoby wymaganie od inwestora uzyskania nowej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego obiektu tylko z tego powodu, jeżeli oczywiście planowane aktualnie roboty budowlane mieszczą się zarówno w określonej w decyzji Burmistrza z dnia [...] lutego 2016 r. funkcji budynku, jak również w ustalonych nią parametrach. Okoliczności powyższe zdaniem Sądu nie wymagają więc dodatkowych wyjaśnień. Jednakże i co ma zasadnicze znaczenie – jak słusznie wskazuje organ odwoławczy – części budynku, w którym planowana jest inwestycja wystają poza jego lico, a w konsekwencji poza obręb działek nr 4463/1 i nr 4463/2, jako że jego ściany zewnętrzne są położone w granicach z sąsiednimi działkami. Chodzi o takie jego elementy, które także obejmuje planowana nadbudowa i przebudowa. Z rysunków projektowych wynika, iż poza obrys ścian zewnętrznych, które są zrealizowane w granicach w/w działek wystają zarówno okapy (a więc i części brzegowe dachów) jak i rury spustowe i rynny. Mimo, że tak jest już aktualnie, rację ma Wojewoda, że planowane roboty obejmują również te części budynku, co wyraźnie dokumentuje porównanie zawartych w projekcie rysunków z inwentaryzacją i projektowanych robót (np. zestawienie rysunków: przekrój A–A – inwentaryzacja rys. I–3, przekrój A–A - nr rys. A–6, przekrój B–B inwentaryzacja - rys. I–4 – przekrój B–B nr rys. A–7, elewacja północno – wschodnia – inwentaryzacja rys. I–6 – elewacja północno – wschodnia rys. A–10). Wynika to również z faktu planowanego podniesienia wysokości pomieszczenia nad garażem/magazynem, wysokości stropu i krokwi nad tą częścią budynku. Zasadnie więc organ II instancji nakazuje zbadanie możliwości udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie wykonania planowanych robót w oparciu o znajdującą się w aktach decyzję o ustaleniu warunków zabudowy – ale wyłącznie z uwagi na to, że decyzja ta nie obejmuje nieruchomości, nad którymi znajdują się w/w części budynku wystające poza obręb działek nr 4463/1 i nr 4463/2. Chodzi o działki nr ew. 4436 i nr 4466/1 należy bowiem przeanalizować konkretne okoliczności sprawy w tym kontekście. Zgodzić się też należy z Wojewodą, że w aktach brak oświadczenia inwestorów dotyczącego tych ostatnich działek. Oświadczenia, wymaganego przepisem art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. Z projektu wynika zaś, że planowane roboty wkraczają w zakres prawa własności w/w nieruchomości, tj. w przestrzeń nad gruntem objętym określonymi granicami (por. art. 143 Kodeksu cywilnego). Kwestia ta ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Trzeba jednakże mieć przy tym na uwadze treść wniosku inwestorów, która jest dla organów wiążąca. Wniosek może zostać jednak zmodyfikowany, co umożliwia w konkretnym przypadku właśnie decyzja kasacyjna. Kolejną okolicznością, którą z pewnością należy wyjaśnić jest kwestia tzw. zacieniania czy linijki światła, którą Wojewoda porusza w swej decyzji związana z położeniem budynku w granicy i zwiększeniem jego wysokości. Rację ma skarżący, że co do zasady dotyczy ona zacieniania pomieszczeń, a nie działki, ale nie przesądza to o zasadności tego akurat zarzutu skargi. W części opisowej projektu (str. 18) wskazano bowiem, że "do ściany północno – wschodniej budynku przylega działka nr ewid. gr. 4462/1". Po analizie dokumentacji projektowej, w tym projektu zagospodarowania, zgodzić się należy z zapisami w części opisowej projektu o tyle, że przylegającej do budynku, w którym projektowane są roboty budowlane, części sąsiedniej działki o szerokości odpowiadającej ustanowionej szerokości służebności drogi koniecznej – a więc 2,8 m od granicy – ustanowionej dla działki nr 4466/1 aktualnie zabudować nie można. Nie zmienia to faktu, że działka nr 4462/1 jest działką budowlaną już zabudowaną. Istotne jednakże jest to, że w projekcie zagospodarowania na części tej działki sąsiedniej przylegającej do szlaku służebnego, konturem i numerem 8 oznaczono (według opisu w legendzie) "koncepcja zabudowy działki sąsiedniej nr ewid. 4462/1 – budynek mieszkalno – użytkowy". Z uwagi na projektowaną zmianę wysokości budynku i jego położenie w granicy z działką nr 4462/1, przy braku jakichkolwiek danych w aktach sprawy odnośnie tej "koncepcji", organ odwoławczy zasadnie wskazał na konieczność zbadania projektowanych robót w kontekście art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. i art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle w/w przepisów oraz § 13, 57 i 60 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., a także mając na uwadze projektowaną wysokość budynku i wskazane wyżej kwestie niewyjaśnionej "koncepcji zabudowy" działki sąsiedniej (bo nie można wykluczyć, że pod tym pojęciem mieści się decyzja o pozwoleniu na budowę) konieczne jest wyjaśnienie tych okoliczności. Takie braki projektu, wniosku i niewyjaśnienie w/w okoliczności w ocenie Sądu powodują, że należy się zgodzić z organem odwoławczym, iż istnieje konieczność wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii - w zakresie, który przekracza ramy określone w art. 136 K.p.a. Braki w tym zakresie z pewnością uniemożliwiały wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego przez organ odwoławczy. Wyjaśnienie powyższych kwestii będzie miało bezpośredni wpływ na treść decyzji. Z uwagi na zakres braków, obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.) na kanwie kontrolowanej sprawy – także w kontekście art. 136 K.p.a. – uzasadnione było uchylenie decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Niewątpliwie powyższe wystąpiło w następstwie naruszenia przez Starostę przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. W przypadku w/w okoliczności, sformułowania wniosku oraz braków projektu, zdaniem Sądu nie było możliwe wydanie przez organ odwoławczy postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 P.b., skoro w ten sposób doszłoby do pozbawienia stron drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym. Na postanowienie wydane w tym trybie nie służy bowiem zażalenie, ale może ono być zakwestionowane w odwołaniu (zob. teza 11 do komentarza do art. 35 Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany pod red. A. Plucińskiej – Filipowicz i M. Wierzbowskiego – LEX/el.2018). Powyższe przesądza zaś o zasadności zaskarżonej decyzji kasacyjnej i decyduje o wyniku oceny przez Sąd legalności zaskarżonej decyzji. Bez znaczenia w takiej sytuacji było, że Sąd nie podziela stanowiska Wojewody dotyczącego braku zgodności z warunkami technicznymi usytuowania budynku w granicy, skoro budynek ten już rzeczywiście istnieje a planowane roboty to tylko nadbudowa i przebudowa tego budynku. W tym aspekcie nie jest istotna kwestia samego usytuowania budynku w granicy – bo to się przecież nie zmienia w odniesieniu do aktualnie istniejącego stanu. Jednakże zmianie ulega m.in. jego wysokość, a z tym wiąże się już chociażby wyżej opisana możliwość zmiany zakresu oddziaływania na nieruchomości sąsiednie w porównaniu do stanu aktualnego, w tym co do tzw. linijki światła, jeśli opisana pod nr 8 "koncepcja zabudowy" działki sąsiedniej wiąże się z prawnie zagwarantowaną możliwością budowy budynku mieszkalno – użytkowego. Mimo więc, podzielenia w pewnej części stanowiska skarżącego nie wpłynęło to na ostateczną ocenę kontrolowanej decyzji, wobec spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 138 § 2 K.p.a., w powiązaniu z art. 15 K.p.a. brak było podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji, która ostatecznie odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.