II SA/Rz 1287/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2024 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 26 maja 2023 r. nr SKO.415.93.2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - skargę oddala - Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 26 maja 2023r. nr SKO.415.93.2023, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Wnioskiem z [...] maja 2021r. P sp. z o.o. zs. w [...] (dalej: "Spółka") zwróciła się do Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą techniczną, na działkach nr [...]. Decyzjami z [...] grudnia 2021r., [...] marca 2022r. i [...] lipca 2022r. nr [...] Wójt trzykrotnie ustalał warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia, które uchylono decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu odpowiednio z 4 lutego 2022r. nr SKO.415.8.2022, 26 maja 2022r. nr SKO.415.46.2022 i 8 września 2022 r. nr SKO.415.87.2022. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] marca 2023r. nr [...] Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą techniczną, na działkach nr [...]. Organ I instancji podał, że wniosek inwestora był kompletny i spełniał wymogi określone ustawą z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023r. poz. 977 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.". Wnioskowany teren nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., wobec czego ustalenie warunków zabudowy nie jest uzależnione od spełnienia wymogu kontynuacji funkcji i cech zabudowy oraz dostępu do drogi publicznej. Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwoliła ustalić, że planowana inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3 – 6 u.p.z.p., niezbędne do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Projekt decyzji sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia uzgodniono z właściwymi organami. Mając na uwadze powyższe, obowiązkiem organu było uwzględnienie wniosku inwestora. Po rozpatrzeniu odwołań, Kolegium decyzją z 26 maja 2023r. nr SKO.415.93.2023 utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...]. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji w sposób niebudzący wątpliwości wykazał, że spełniono przesłanki, z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Kolegium wyjaśniło, że wniosek inwestora był kompletny, a analiza funkcji i cech zabudowy sporządzono zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588) – dalej: "rozporządzenie". Odwołującym oraz pozostałym stronom zapewniono możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Powyższe ustalenia stały się podstawa do utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, KC (dalej: "Skarżący) wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący podniósł, że załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy nie spełnia wymogów do uznania, że pochodzi z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w rozumieniu art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1752 z późn. zm.) – dalej: "p.g.k.". Przesądza to o wadliwości decyzji organu I instancji i winno skutkować jej uchylenie przez organ odwoławczy, gdyż tego rodzaju przesłankę uchylenia decyzji wskazało Kolegium w decyzji kasacyjnej z 8 września 2022r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.) - dalej: "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga okazała się niezasadna. Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z 26 maja 2023r. nr SKO.415.93.2023, utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z [...] marca 2023r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą techniczną na ternie części działek nr [...]. Z wniosku inwestora z [...] maja 2021r. wynika, że powierzchnia inwestycji wynosi 0,49 ha o mocy do 1 MW. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Z powyższego wynika, że planowanie przestrzenne obejmujące studium i plan miejscowy oraz zagospodarowanie przestrzenne rozumiane jako wydawanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy stanowią wyraz dychotomicznego podziału instytucji służących utrzymaniu ładu przestrzennego, które się nie przenikają pozostając względem siebie w relacji alternatywy rozłącznej. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z art. 60 ust. 1 tej ustawy wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje na wniosek inwestora wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 oraz uzyskania uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5 (punkt 6 w tym przepisie nie dotyczy analizowanej inwestycji). W art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. sformułowano warunek polegający na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymóg ten określany jest w doktrynie prawa i orzecznictwie sądowym jako przesłanka tzw. dobrego sąsiedztwa. W art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. wskazano, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest, aby teren miał dostęp do drogi publicznej. Z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wynika, że warunków określonych w ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnych źródeł energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz. U. z 2022r. poz. 1378 z późn. zm.), zwanej dalej u.o.z.e. Należy wyjaśnić, że obowiązujące od 29 sierpnia 2019r. brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nadano ustawą z 19 lipca 2019r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524). W przepisie tym dodano zwrot: "a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o odnawialnych źródłach energii". Zatem art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zakresie, w jakim dodano to kolejne odstępstwo od zasady zawartej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (zasady dobrego sąsiedztwa), nie wydaje się budzić większych semantycznych wątpliwości, ponieważ w przypadku odnawialnych źródeł energii przepis wprost odsyła do definicji odnawialnego źródła energii zawartej w odrębnej ustawie. Z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. wynika, że instalacją odnawialnego źródła energii jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego. Według art. 2 pkt 22 tej ustawy odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów. Będąca przedmiotem kontrolowanego postępowania inwestycja, jak wynika z wniosku o ustalenie warunków zabudowy, polega na zmianie sposobu zagospodarowania terenu i budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 8 MW. Planowane zamierzenie sprowadza się zatem do budowy infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej. Bez wątpienia więc w sprawie mamy do czynienia z realizacją instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., służącej do wytwarzania energii słonecznej, opisanej przez dane techniczne i handlowe zawarte we wniosku, a więc ze źródła odnawialnego i niekopalnego. Z art.61 ust. 3 u.p.z.p. nie wynika, aby ustawodawca różnicował instalacje w zależności od ich mocy, co miałoby determinować badanie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Takiego rozróżnienia nie sposób również wywieść z treści art.10 ust. 2a u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. (por wyrok NSA z 12.10.2022r., II OSK 1482/21 dostępny w cbosa). W wyroku tym NSA wyjaśnił, że zmiana ustawy w zakresie brzmienia ust. 3 u.p.z.p. zdezaktualizowała rozbieżności w orzecznictwie, jakie pojawiły się w zakresie definiowania urządzeń infrastruktury technicznej. Ponadto NSA w przywołanym powyżej orzeczeniu wyraził pogląd, że urządzenia wytwarzające energię ze źródeł odnawialnych energii stanowią urządzenia infrastruktury technicznej, a tym samym nawet przed nowelizacją art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymagały przy ustalaniu warunków zabudowy realizacji zasady dobrego sąsiedztwa. Z uwagi jednak na rozbieżność w orzecznictwie w tym zakresie (odmienny pogląd wyrażony m.in. we wcześniejszych wyrokach NSA z 29.05.2015r., II OSK 57/13; z 12.01.2018r. II OSK 794/16 dostępny w cebosa), ustawodawca zdecydował się usunąć dotychczasowe wątpliwości interpretacyjne poprzez literalne wymienienie odnawialnych źródeł energii. NSA podał, że w pkt 5 uzasadnienia projektu ustawy 19 lipca 2019r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw wskazano jednoznacznie, że "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Ponadto nowelizację art. 61 ust. 3 u.p.z.p. trzeba postrzegać jako realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych. Nie sposób uzasadnić pierwszeństwa zasady kontynuacji przed korzyściami, jakie dla społeczeństwa płyną z energii słonecznej, to jest zwiększeniem bezpieczeństwa energetycznego, stabilnością jej cen oraz korzyściami dla klimatu, takimi jak ograniczenie odpadów, oszczędność paliw kopalnych oraz zmniejszenie w skali globalnej emisji zanieczyszczeń do atmosfery. Powyższe treści w odniesieniu do zaskarżonej decyzji pozwalają na stwierdzenie, że organy orzekające nie naruszyły w przepisów prawa materialnego, ani doszło istotnego naruszenia przepisów procesowych, które miałyby wpływ na wynika sprawy. Złożony przez inwestora wniosek jest kompletny i określa parametry planowanej inwestycji. W sprawach dotyczących inwestycji z zakresu instalacji odnawialnych źródeł energii, w tym fotowoltaicznych, dopuszczalne jest ich sytuowanie na częściach działek ewidencyjnych, a tak został sformułowany zamiar inwestycyjny. Ponadto z wniosku i dołączonych wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów map wynika, że inwestycja będzie realizowana na gruntach klasy V, co nie wymaga wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Przedstawiona ww. zmiana 61 u.p.z.p., która skutkowała brakiem badania zasady dobrego sąsiedztwa przekłada się na pominięcie oceny istniejącego sposobu zagospodarowania w obszarze analizowanym. Nie jest zasadny zarzut skargi dotyczący użycia nieaktualnej kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Z załącznika graficznego do decyzji wynika, że został sporządzony na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 aktualnej na 23 grudnia 2022r. (str. 2/4). Kopia mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., powinna być aktualna i odzwierciedlać aktualny stan rzeczy istniejący na danym terenie. Dopóki nie uległ zmianie stan faktyczny odzwierciedlony na mapie, tak długo pozostaje ona mapą aktualną (wyrok WSA w Krakowie z 29.01.2019r., II SA/Kr 1251/18). Nadto mapa przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (a na takiej właśnie mapie sporządzono załącznik graficzne do decyzji organu I Instancji) jest po myśli art. 76 k.p.a. dokumentem urzędowym, a dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Możliwe jest oczywiście przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów urzędowych tj. przedstawienie mapy uznawanej przez Skarżącego za aktualną, jednak takiej mapy nie przedstawiono. Nie zostały też naruszone przepisy procesowe, a strony postępowania brały czynny udział na każdym etapie postepowania (art. 10 § 1 k.p.a.). Uzasadnienie decyzji spełnia kryteria uzasadnienia faktycznego i prawnego, o którym mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Motywy decyzji przedstawione tak, że strony mogły poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.