II SA/Rz 1288/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [....] na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych - skargę oddala - II SA/Rz 1288/21 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi Fundacji [...] w [....] (dalej: "Fundacja") jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy drogi pełniącej funkcję szlaku zrywkowego w miejscowości [...], gmina [...]. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 i art. 31 § 1 pkt 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej "k.p.a."). Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy Fundacja wnioskiem z dnia [...] października 2020 r. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie legalności budowy drogi pełniącej funkcję szlaku zrywkowego na działce nr 336/6 w miejscowości [...], gm. [...] W trakcie przeprowadzonej kontroli PINB w [...] ustalił, że na działce nr 336/6 będącej własnością Nadleśnictwa [...], przy granicy działki nr 335 znajduje się szlak zrywkowy gruntowy. Podłoże tego szklaku stanowi grunt rodzimy. Nie stwierdzono użycia jakikolwiek materiałów budowlanych. Nawierzchnia gruntu nie została w żaden sposób ustabilizowana ani utwardzona mechanicznie. Szerokość toru jazdy do mechanicznego transportu pozyskiwanego drewna wynosi 2,8m do 3,2m (ślady po ciągnikach). Powstałe w wyniku rozjeżdżenia przez pojazdy służące do zrywki pobocze ma szer. od 1,0m do 1,5m. Szlak przebiega przez wzmocnione dylowanką dwa przepusty rurowe wykonane w miejscu przecięcia się ww. szlaku z ciekiem wodnym stałym (przepusty zostały objęte odrębnym postępowaniem). W trakcie kontroli przedstawiciele Nadleśnictwa oświadczyli, że szlak zrywkowy na którym zlokalizowane są przepusty został wykonany w 2020 r. i ma charakter technologiczny, związany jest wyłącznie ze zrywką i pozyskiwaniem drewna przy pomocy ciągników mechanicznych. Nie jest to szlak komunikacyjny i ma charakter wyłącznie tymczasowy. PINB w [...] postanowieniem z [...] maja 2021 r. nr [...] odmówił Fundacji wszczęcia postepowania administracyjnego w sprawie legalności budowy przez Nadleśnictwo [...] drogi pełniącej funkcję szlaku zrywkowego na działce nr ewid. 336/6 w miejscowości [...], gm. [....]. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowy szlak techniczny nie posiada cech drogi o nawierzchni gruntowej, nie stwierdzono nawiezienia gruntu rodzimego kruszywem, jak również utwardzenia go w sposób mechaniczny. Wykonany szlak zrywkowy ma charakter typowo technologiczny umożliwiający transport drewna pochodzącego z prac zrywkowych w czasie wykonywanych przez Nadleśnictwo [...] prac. Szlak ten nie jest dostosowany do ruchu typowych środków transportu jak w przypadku drogi do prowadzenia ruchu drogowego. W ocenie organu zakres wykonanych przez Nadleśnictwo prac nie mieści się w kategorii robót budowlanych i nie mają do niego zastosowania przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020r. poz. 1333). Nie doszło zatem do ich naruszenia. Z tej przyczyny wniosek Fundacji o wszczęcie i prowadzenie postępowania nie został przez organ uwzględniony. Wobec tego, że postępowanie nie zostało wszczęte i nie jest prowadzone organ wskazał na brak podstaw do rozpatrzenia wniosku Fundacji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Fundacja, wnosząc o jego uchylenie i nakazanie rozbiórki obiektu, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jej zdaniem droga ma charakter gruntowy i należy ją traktować jako "budowlę ziemną". Budowla ziemna jest jednym z rodzajów budowli wymienionych w art. 3 pkt 3 P.b., przy czym musi to być obiekt budowlany. Ponieważ brak jest ustawowej definicji tego pojęcia, to przyjmuje się że musi ona stanowić pewną techniczno-użytkową całość. Uznać zatem należało, że prace budowlane polegające na wytyczeniu terenu, wycince kawałka lasu, usypaniu gruntu w celu wykonania drogi przeznaczonej do przejazdu ciężkiego sprzętu - należy uznać za budowlę w rozumieniu prawa budowlanego. W ocenie wnoszącej zażalenie przedmiotowa droga nie ma też charakteru tymczasowego. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określnego w zgłoszeniu. Ta przesłanka w okolicznościach sprawy nie została spełniona. Wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. WINB utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Powołując się na art. 31 k.p.a. wskazał, że uwzględnienie żądania organizacji społecznej wymaga od organu dokonania jego oceny w dwóch aspektach, tj. pod kątem celów statutowych zgłaszającej żądanie organizacji oraz pod kątem oceny interesu społecznego. Obie przesłanki muszą zaistnieć łącznie. Wszczęcie postępowania przed organami nadzoru budowlanego, w zakresie usuwania naruszeń prawa budowlanego następuje z urzędu a zawiadomienie pochodzące od jakiegokolwiek innego podmiotu stanowić może tylko asumpt dla organów nadzoru budowlanego do podjęcia stosownych działań z urzędu. Z uwagi na treść art. 53a ust. 1 u.p.b., zgodnie z którym, postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy wszczyna się z urzędu, organy nadzoru budowlanego muszą mieć podstawy faktyczne do prowadzenia postępowania legalizacyjnego albo naprawczego. Okoliczności takie ustala się m.in. podczas czynności kontrolnych. Jeżeli zatem organ nadzoru budowlanego na podstawie wyników przeprowadzonych kontroli nie znajduje podstaw do prowadzenia postępowania, ponieważ w jego ocenie nie doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego, to w interesie społecznym nie leży prowadzenie bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego. WINB stwierdził, że z ustaleń organu I instancji jednoznacznie wynika, że przy granicy działki nr ewid. 335 na działce nr 336/6 w miejscowości [...]., własności Nadleśnictwa [...] znajduje się szlak zrywkowy gruntowy. Organ wyjaśnił, że termin "szlak zrywkowy" nie jest pojęciem normatywnym, nie występuje w aktach prawnych. Na gruncie nauki o gospodarce leśnej definiuje się go jako pas gruntu w drzewostanie, na którym usunięto drzewa, aby umożliwić poruszanie się środkom zrywkowym i innym maszynom roboczym, ułatwiający wykonywanie prac pozysku surowca i chroniący powierzchnię przed uszkodzeniami w czasie wykonywanych prac. Szlaki zrywkowe mają charakter techniczny, umożliwiają mechaniczny transport surowca od miejsca ścinki do składnicy przyzrębowej. Szlak zrywkowy nie stanowi drogi tj. obiektu budowlanego, do którego zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego. Organ podał, że zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 450 ze zm.) droga definiowana jest jako budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Ruch drogowy odbywa się zaś wyłącznie na drogach publicznych, albo w strefach ruchu, przez które rozumieć należy obszar obejmujący co najmniej jedną drogę wewnętrzną, na który wjazdy i wyjazdy oznaczone są odpowiednimi znakami drogowymi (art. 1 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 16a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym /Dz. U. 2021 r. poz. 450 ze zm/). WINB stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku istnieje "szlak zrywkowy" tj. pas gruntu umożliwiający poruszanie się środkom zrywkowym i innym maszynom roboczym, ułatwiający wykonywanie prac pozyskaniowych, który nie jest zlokalizowany w obrębie drogi publicznej, ani drogi wewnętrznej. Nie można przyjąć, że odbywa się na nim ruch drogowy. W ocenie organu przedmiotowy szlak wraz z umieszonymi na nim kłodami drewna w miejscach ułożonych przepustów (rur karbowanych) na przecięciu się ww. szlaku z ciekiem wodnym stanowi całość techniczno-użytkową i nie stanowi obiektu budowlanego. Istniejące w przedmiotowej sprawie w szlaku zrywkowym elementy jak: kłody drewniane - stabilizujące grunt nie stanowią konstrukcji trwałej, lecz wyłącznie czasową, mającą umożliwiać transport drewna w okresie jego pozysku, a nadto służą wyłącznie prowadzeniu gospodarki leśnej. Przedmiotowa droga leśna jest gruntowym nieutwardzonym traktem służącym wyłącznie gospodarce leśnej, ma umożliwiać transport pozyskanego drewna do najbliższej drogi. Po szlakach zrywkowych przemieszczają się wprawdzie pojazdy silnikowe, ale nie w ramach ruchu drogowego, lecz w ramach pozysku drewna, gospodarki leśnej. Roboty polegające na wykonaniu kwestionowanej drogi leśnej – szlaku zrywkowego, wbrew stanowisku Fundacji nie stanowią budowy drogi jako obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b, zaś wskazywane prace nie mają charakteru robót budowlanych o jakich mowa w art. 3 pkt 7 P.b. Wykonane w kontrolowanej sprawie prace nie przejawiają się w fizycznym wzmocnieniu powierzchni, nie prowadzą do powstania trwałej substancji budowlanej, bądź chociażby do wykonania określonego technicznie trwałego konkretnego elementu budowlanego. W efekcie tych prac nie powstał obiekt budowlany ani żaden technicznie trwały element. Kwestionowane prace nie są robotami budowlanymi, podlegającymi reglamentacji Prawa budowlanego. Przed przystąpieniem do realizacji tego rodzaju prac nie jest wymagane ani uzyskanie pozwolenia na budowę, ani dokonanie zgłoszenia. Nie mają też do nich zastosowania przepisy techniczno- budowlane. Organy nadzoru budowanego w stosunku do opisanych prac nie posiadają kompetencji ustawowych do prowadzenia postępowania. W omawianym przypadku nie ma podstaw do ingerencji nadzoru budowlanego i podejmowania merytorycznego rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy P.b. WINB uznał, że wobec braku naruszenia przepisów prawa budowlanego, nie zachodzi potrzeba wydania aktu administracyjnego, wymagająca wszczęcia postępowania i jego prowadzenia. W interesie społecznym nie leży prowadzenie bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego, zasadnie zatem organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania z urzędu. Jako bezprzedmiotowe WINB ocenił zarzuty dotyczące niezbadania kwestii "tymczasowości" obiektu w kontekście art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła Fundacja domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych i zarzucając naruszenie: - art. 31 § 1 k.p.a. poprzez niewezwanie Fundacji do wykazania celów statutowych i wykazania działania w interesie społecznym w związku z żądaniem wszczęcia postępowania, mimo, że organ z urzędu jest zobligowany do ustalenia przesłanek z art. 31 k.p.a. i dopiero wtedy do ewentualnego rozstrzygnięcia o zasadności lub bezzasadności żądania, w sytuacji gdy organy obu instancji orzekły z góry, że żądanie nie zasługuje na uwzględnienie bez przeprowadzenia w tym zakresie stosownego postępowania wyjaśniającego, - art. 31 § 1 k.p.a. w ten sposób, że organ orzekł merytorycznie o zasadności wniosku Fundacji stwierdzając, że do wykonanych robót budowlanych nie mają zastosowania przepisy ustawy - Prawo budowlane, więc nie mogło dojść do ich naruszenia i w związku z tym w interesie społecznym nie leży przeprowadzenie bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy na tym etapie postępowania niedopuszczalnym jest rozpoznanie merytoryczne wniosku o wszczęcie postępowania, a jedynie ustalenie czy spełnione są przesłanki formalne - w tym wypadku czy żądanie zostało złożone przy spełnieniu przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu Fundacja podniosła, że zgodnie z art. 53a P.b. postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, może zostać wszczęte z urzędu. Zatem organizacja społeczna może również żądać jego wszczęcia przy uwzględnieniu przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. Jednocześnie organ nie może odmówić organizacji wszczęcia postępowania argumentując, że postępowanie będzie bezprzedmiotowe wobec ustalenia, że do przedsięwzięcia nie stosuje się przepisów prawa budowlanego. Taki argument nie ma charakteru prawnego i wykracza poza przesłanki określone w art. 31 § 1 k.p.a. Skarżąca podkreśliła, że składając do organu nadzoru budowlanego wniosek o wszczęcie postępowania powiadomiła organ nadzoru budowlanego o stwierdzonych nieprawidłowościach. Obowiązkiem organu było ustalanie czy za żądaniem przemawiają cele statutowe oraz działanie w interesie społecznym. Organ bez wzywania Fundacji zbadał te okoliczności i w oparciu o własne ustalenia odmówił wszczęcia postępowania, a jednocześnie zajął obszerne merytoryczne stanowisko w kwestii bezprzedmiotowości postępowania. W jej ocenie co najmniej przedwczesnym było merytoryczne ustalenie czy Nadleśnictwo dopuściło się samowoli budowlanej czy też nie. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest orzeczeniem formalnym, a nie merytorycznym (nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty), co prowadzi do wniosku, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Zdaniem Fundacji organ w sposób niedopuszczalny przesądził o żądaniu w sposób merytoryczny, co powinno nastąpić dopiero po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli jej przedmiotem jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137)) obejmuje badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach sądowej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie kontrowersje budzi kwalifikacja prawna obiektu, wobec którego odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego. Ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy nadzoru budowlanego w zakresie cech i parametrów tego obiektu oraz czas jego powstania, nie budzą wątpliwości. Obiekt ten stanowi pas gruntu, rozjeżdżony przez pojazdy (ślady po kołach ciągnika) o szerokości od 2,8m do 3,2m oraz pobocze od 1-1,5 m, w miejscowości D. Organy nadzoru budowlanego zakwalifikowały ten obiekt jako "szlak zrywkowy", który nie jest pojęciem normatywnym, lecz ma charakter techniczny. Taki szlak nie stanowi drogi tj. obiektu budowlanego, do którego zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego. W ciągu szlaku zrywkowego, w 2 miejscach jego przecięcia z potokiem górskim umieszczono rurę karbowaną PE o średnicy ok. 60 cm, przykrytą warstwą gruntu. ustabilizowaną kłodami drewnianymi i płytami, tworząc w ten sposób 2 przepusty, które wraz ze szlakiem zrywkowym stanowią całość techniczno-użytkową, lecz nie jest to obiekt budowlany (przepusty były przedmiotem odrębnego postępowania). Prace wykonane zostały bez użycia materiałów budowlanych, ich zakres nie mieści się w kategorii robót budowlanych objętych przepisami ustawy Prawo budowlane i nie podlega przepisom tej ustawy, stąd też brak było podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania. Sąd zaznacza w tym miejscu, że kwestia kwalifikacji prawnej obiektów bardzo podobnych do występujących w rozpoznawanej sprawie była już przedmiotem rozważań WSA w Rzeszowie w wyrokach z dnia 30 września 2020 r., II SA/Rz 749/20, z dnia 24 sierpnia II SA/Rz 443/21, z dnia 18 listopada 2021 r., II SA/Rz 1088/21 , a przepusty w obrębie szlaku zrywkowego objętego niniejsza skargą były przedmiotem wyroku z dnia 9 listopada 2021 r., II SA/Rz 1287/21. W wyrokach tych Sąd przyjął, że tego rodzaju obiekt nie jest obiektem budowlanym - i dotyczy to zarówno szlaku zrywkowego, jak i miejsc przecięcia z potokiem, gdzie umożliwiono przeprawę przez ten potok posługując się bądź to płytami betonowymi, bądź kłodami drewna. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przychyla się do stanowiska przyjętego w powołanych wyrokach, a także podziela zawartą w uzasadnieniach tych wyroków argumentację. Przede wszystkim istotne jest wyraźne odróżnienie "szlaku zrywkowego" od drogi rozumianej jako szlak komunikacyjny. Zwrócił na to uwagę WSA w Rzeszowie w wyroku II SA/Rz 1088/21, wskazując, że na gruncie ustawy Prawo budowlane, drogą jest każdy rodzaj drogi, nie tylko droga publiczna w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W art. 4 pkt 2 tej ustawy zawarta została definicja drogi jako budowli wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Ustawodawca zaliczając do budowli takie obiekty budowlane jak drogi, w żaden sposób nie sprecyzował ich charakteru, a już na pewno nie ograniczył tego pojęcia do drogi wyposażonej w urządzenia techniczne (por. wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 670/08; WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1444/13) Niemniej jednak aby uznać, że kontrolowany szlak jest drogą w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. konieczne jest stwierdzenie, że wytyczona trasa dostosowana jest do ruchu środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt. Droga w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.p.b. musi bowiem stanowić wytyczony szlak komunikacyjny przystosowany do przenoszenia obciążeń wywołanych np. ruchem pojazdów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że utwardzenie terenu, a także drogi gruntowej (np. płytami betonowymi, tłuczniem kamiennym) w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów i innych pojazdów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z tego rodzaju sytuacją, tj. wytyczenia szlaku komunikacyjnego, który mógłby pełnić funkcje komunikacyjne dla samochodów, jak również ludzi. W ramach szlaku doszło do umieszczenia w miejscach przecięcia szlaku z potokiem górskim rury przykrytej warstwą gruntu. ustabilizowanej kłodami drewnianymi i płytami, niemniej na pozostałej części kontrolowanego szlaku nie doszło do utwardzenia terenu za pomocą płyt betonowych, tłucznia kamiennego, czy innego materiału, który stabilizowałby podłoże celem umożliwienia przejazdu samochodami na stałe. Jak wynika z dokumentacji zdjęciowej, dołączonej do protokołu oględzin, kontrolowany szlak stanowi pas gruntu, pozbawiony cech stabilizacji podłoża i jakichkolwiek umocnień. Na pasie gruntu widoczne są głębokie koleiny, pozostawione przez pojazdy specjalne, przeznaczone do prowadzenia wycinki drzew. Nie można uznać, by tego rodzaju szlak był przejezdny dla samochodów. Mogą nim się poruszać pojazdy przystosowane do prowadzenia wyrębu drzew. Na kontrolowanym szlaku nie została wykonana nawierzchnia, która umożliwiałaby jego wykorzystanie jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów. W ramach kwalifikacji szlaku do kategorii obiektu budowlanego nie można również pomijać zamierzonej i realizowanej przez inwestora funkcja obiektu (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2014 r., II OSK 1147/13). Jak podnoszą przedstawiciele Nadleśnictwa, szlak ten pełni funkcję szlaku zrywkowego, co do którego wypowiedział się organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wskazując że nie jest to pojęcie normatywne, a definiuje się go jako pas gruntu w drzewostanie, na którym usunięto drzewa, aby umożliwić poruszanie się środkom zrywkowym i maszynom roboczym i transportowym. Szlak ten wykorzystywany jest do pozysku drewna z powierzchni leśnej do składu drewna. W ocenie Sądu ujawniony w trakcie oględzin stan faktyczny wskazuje, że istotnie szlak ten pełni funkcję szlaku zrywkowego do pozysku drewna, natomiast funkcja komunikacyjna rozumiana jako szlak transportowy dla samochodów i ludzi nie była przez inwestora ani zamierzona, ani też zrealizowana, a celem wykonania szlaku było doraźne umożliwienie pokonania przeszkody w celu sprawnego prowadzenia gospodarki leśnej.. W efekcie wykonanych prac nie powstał obiekt budowalny ani żaden technicznie trwały element obiektu budowlanego, a ich zakres nie mieści się w kategorii robót budowlanych objętych normami ustawy P.b. i nie podlega przepisom tej ustawy. Nie mają też do nich zastosowania przepisy techniczno- budowlane. W tej sytuacji, wobec stwierdzonego braku podstaw do prowadzenia postępowania w zakresie wykonania przez Nadleśnictwo [...] przepustów organy słusznie przyjęły, że nie zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania w oparciu o art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Z tych wszystkich przyczyn Sąd uznał, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia i w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.