II SA/Rz 1299/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka SWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 24 maja 2023 r. nr SKO.4115.422.2023 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – skargę oddala – Przedmiotem skargi ZP (dalej: "Skarżącego") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "Kolegium", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 24 maja 2023 r. nr SKO.4115.422.2023, wydana w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 7 lutego 2023 r. Skarżący zwrócił się do Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "Organ I instancji") o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jego niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – KP. Decyzją z [...] marca 2023 r. nr [...] Wójt odmówił przyznania Skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji podał, że KP legitymuje się orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Podkarpackim o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niepełnosprawna jest wdową, ma czworo dzieci i aktualnie mieszka ze Skarżącym i jego żoną. Na podstawie wywiadu środowiskowego ustalono, że opieka sprawowana przez Skarżącego polega na utrzymaniu higieny osobistej niepełnosprawnej, przyrządzaniu i podawaniu posiłków, ubieraniu, podajaniu leków, robieniu zakupów, praniu, gotowaniu oraz umawianiu wizyt lekarskich. Zdaniem Organu I instancji, w realiach sprawy nie zachodzi związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy rezygnacją Skarżącego z zatrudnia a opieką sprawowaną przez niego nad niepełnosprawną matką. Zakres czynności opiekuńczych świadczonych przez Skarżącego nie uniemożliwia bowiem podjęcia przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ponadto Skarżący od 10 stycznia 2018 r, ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy oraz nadal prowadzi z żoną gospodarstwo rolne. W ocenie Organu I instancji, opiekę nad niepełnosprawną matką winni również sprawować również jej inne dzieci, jako że nie pracują zawodowo, są rolnikami i nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższe oznacza, że Skarżący nie spełnia przesłanki rezygnacja z zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm.) – dalej: "u.ś.r.", co w konsekwencji wyklucza możliwość uwzględnienia jego wniosku. Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji, zarzucając zastosowanie niekonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Zdaniem Skarżącego, wykładnia systemowa i celowościowa art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prowadzi do konkluzji, że pobieranie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie stoi na przeszkodzie do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z 24 maja 2023 r. nr SKO.4115.422.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję Wójta. Organ odwoławczy podniósł, że względem Skarżącego zachodzi negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Skarżący legitymuje się bowiem orzeczeniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] o częściowej niezdolności do pracy i z tego tytułu pobiera rentę przyznaną decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...]. Zdaniem Kolegium, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wskazuje na niemożność pobierania dwóch świadczeń, wobec czego w celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest zawieszenie prawa do renty. Skoro w opisywanej sprawie Skarżący reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika odmówił zawieszenia prawa do renty, to uznać należało, że dokonał tym samym wyboru przysługującego mu świadczenia. Natomiast wskazany przez Skarżącego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. SK 2/17 nie usunął negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, lecz jedynie ograniczenia podmiotowe osób ubiegających się o to świadczenie. W konsekwencji decyzję Organu I instancji należało utrzymać w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, ZP wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej oraz nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. SK 2/17, prowadzące do przyjęcia, że pobieranie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy uniemożliwia przyznanie wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została oddalona w całości, bowiem nie okazała się zasadna. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy ocenie legalności zaskarżoną decyzję w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdza, że ustalenia dokonane w sprawie przez Organ I instancji i zaaprobowane przez organ Odwoławczy, są wystarczające i mogą stanowić podstawę do poddania kontroli prawidłowości stanowiska wyrażonego w wydanej decyzji, w tym zastosowanych przepisów prawa. W sprawie zostało ustalone, że w stosunku do Skarżącego zaistniała sytuacja związana z kolizją uprawnień do dwóch konkurujących ze sobą świadczeń: świadczenia pielęgnacyjnego oraz renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego aktualnie ugruntowany pozostaje pogląd, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie emerytalno-rentowe, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; wyroki NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2020 r., I OSK 2010/20; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2021 r., I OSK 2800/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r., SK 2/17 (Dz. U. 2019.1257) Trybunału Konstytucyjnego stwierdził, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że z dniem 9 stycznia 2020 r. wykreowany został nowy stan prawny, w którym zaistniała konieczność odnalezienia istniejących w systemie prawa instrumentów prawnych pozwalających w praktyce stosowania prawa urzeczywistnić ww. wyrok Trybunału. Aktualnie nie budzi wątpliwości, że w sytuacji zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniami wskazanymi w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. zachodzi konieczność podjęcia przez osobę uprawnioną do świadczeń emerytalno-rentowych działań prowadzących do zawieszenia prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 504). W ten sposób, w następstwie realizacji prawa wyboru świadczenia, usunięta zostaje przeszkoda w uzyskaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Osoba uprawniona jednocześnie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i niższego świadczenia emerytalnego lub renty z tytułu niezdolności do pracy, swój wybór winna zrealizować przez złożenie organowi rentowemu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Przenosząc powyższe rozważania na płaszczyznę niniejszej sprawy należy wskazać, że orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Skarżący został uznany za "niezdolnego do pracy i częściowo niezdolnego do pracy do 30 kwietnia 2024 r.". Z kolei decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznał Skarżącemu rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy i jak wynika z akt sprawy, Skarżący pobiera ww. świadczenie (zaświadczenie ZUS z 14 lutego 2023 r.). Pismem z 8 lutego 2023 r. Wójt wezwał Skarżącego do przedłożenia decyzji o "rezygnacji" z renty w związku ze złożonym wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W piśmie z 1 marca 2023 r. zawodowy pełnomocnik Skarżącego wyraził stanowisko, że uzależnienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od rezygnacji z renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niezgodne z Konstytucją RP. Jednocześnie Skarżący nie zawarł oświadczenia o zawieszeniu lub rezygnacji z renty, jak i nie przedstawił jakichkolwiek dokumentów potwierdzających tego rodzaju okoliczności. Prawidłowo zatem przyjęło Kolegium, że w realiach sprawy zachodzi negatywna przesłanka do przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. W toku postępowania Skarżącemu zapewniono bowiem możliwość zawieszenia uprawnienia rentowego, jednakże z możliwości takiej nie skorzystał. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. SK 2/17 jest wyrokiem zakresowym. Tego rodzaju wyroki są charakteryzowane jako orzeczenia, w sentencji których TK stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania. W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego (zob. T. Woś, Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, "Studia Iuridica Lublinensia" 2016, nr 3, s. 990). Wyrok SK 2/17 dotyczy zakresu podmiotowego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. rozstrzygając o konstytucyjności przepisu w stosunku do określonej grupy podmiotów, której ten przepis dotyczy, a mianowicie osób sprawujących opiekę, które mają ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Osoby te mieszczą się w szerszej kategorii osób, którym przysługuje prawo do renty. Skutkiem wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu w zakresie podmiotowym jest utrata mocy obowiązującej nie przez cały przepis, w pełnym zakresie jego obowiązywania, ale wyłącznie w zakresie, w jakim stwierdzona została jego niezgodność z Konstytucją, w odniesieniu do wskazanej grupy podmiotów. Wydanie wyroku zakresowego w sprawie o sygn. akt SK 2/17 nie było przy tym skutkiem uznania przez Trybunał, że w pozostałym zakresie podmiotowym przepis nie budzi wątpliwości pod względem konstytucyjności. Wyraźnie TK zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że ze względu na konkretny charakter inicjującej postępowanie skargi konstytucyjnej, ocena konstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. odnosi się do zakresu, jaki dotyczy osoby wnoszącej skargę, czyli w jakim wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom mającym ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 czerwca 2023 r. sygn. I OSK 1413/22, osoby, które pobierają świadczenia z systemu ubezpieczenia społecznego, mogą podjąć zatrudnienie, ale rezygnują z tego ze względu na sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną, znajdują się w analogicznej sytuacji względem siebie, a nie tylko względem opiekunów nie posiadających uprawnienia do świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Zasada równości, która stała za rozstrzygnięciem przyjętym w wyroku SK 2/17, powinna znaleźć zastosowanie również do warunków, na jakich opiekunowie osób niepełnosprawnych uprawnieni do świadczeń z ubezpieczenia społecznego (emerytury, renty), rezygnujący z zatrudnienia, mogą uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nakazuje ona przyjąć, że – tak jak to przyjął Sąd I instancji, wyrok TK nie wywołał skutku polegającego na możliwości pobierania przez osoby uprawnione zarówno świadczeń z zabezpieczenia społecznego, jak i świadczenia pielęgnacyjnego, ale warunkiem jest dokonanie wyboru i rezygnacja z dotychczas pobieranego świadczenia. Co istotne, w uzasadnieniu wyroku SK 2/17 Trybunał stwierdził, że brak jest podstaw do wykluczenia z pobierania świadczenia osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z tego tylko względu, że mają one przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, zwłaszcza jeżeli świadczenia tego nie pobierają. Nie jest zatem możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stronie pobierającej rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, w sytuacji, gdy strona deklaruje brak zamiaru zawieszenia pobierania takiej renty. W związku z powyższym, Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.