II SA/Rz 130/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur – Selwa WSA Joanna Zdrzałka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego prawomocną decyzją w sprawie naruszenia stosunków wodnych I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...]; II. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] oraz decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. W. 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi W. W. (dalej w skrócie: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 18 maja 2016r. skierowanym do Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej w skrócie: "organ I instancji"), L. K. domagał się wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...] dotyczącego naruszenia stosunków wodnych przez A. W. na działce nr 1215/2 położonej w obrębie N., oraz o dopuszczenie go do udziału w tym postępowaniu na prawach strony. Jako podstawę wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.- dalej w skrócie: "k.p.a."). W uzasadnieniu podniósł, że organ I instancji nie podjął żadnych czynności mających na celu ustalenie stron postępowania, w związku z czym nie brał on w nim udziału, a o prowadzonym postępowaniu dowiedział się z doręczonego mu uzasadnienia decyzji z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]. Wskazał też, że działka której jest właścicielem, bezpośrednio graniczy z działką nr 1215/2. Ponieważ jego działka również jest zalewana, wszelkie ustalenia dotyczące nieruchomości A. W. dotyczą także jego interesu prawnego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 roku, nr [...] organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne celem rozpatrzenia wniosku L. K. w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie wydanej decyzji z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...], w której zobowiązano A. W. do wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom mogącym powstać na działce nr 1214/3 położonej w obrębie N. stanowiącej własność W. W., w postaci fundamentu oporowego ogrodzenia posesji, oraz na wykonanie kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe do dołu chłonnego znajdującego się na działce nr 1215/2. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że L. K. nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, albowiem przedmiotem postępowania administracyjnego było rozstrzygniecie co do istoty sprawy zmiany stosunków wodnych spowodowanych działaniem A. W. będącej właścicielką działki nr 1215/2 w stosunku do działki nr 1214/3 stanowiącej własność E. i W. W. Zdaniem organu I instancji, L. K. nie posiadał interesu prawnego, albowiem nie był właścicielem żadnej z powyższych nieruchomości, zaś działka nr 1216/2 której jest właścicielem, w istocie graniczy z działką A. W., ale po przeciwnej stronie. Po rozpoznaniu odwołania L. K. od powyższej decyzji, SKO decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] uchyliło ją w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu SKO wskazało, że wydanie decyzji w oparciu o art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. j. Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.) wymaga precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności jaki był ostatnio stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, czy nastąpiła zmiana kierunku odpływu wody opadowej, a jeśli tak - z jakiej przyczyny, w szczególności czy z powodu dokonanych zmian, które szkodliwie wpłynęły na sąsiednie grunty. Stronami tego postępowania są właściciel działki, który dokonał zmiany stanu wody na gruncie ze szkoda dla gruntów sąsiednich, oraz właściciele działek sąsiednich, na które wskazane zmiany oddziałują. SKO przytoczyło orzeczenia sądów administracyjnych, w których utrwalony jest pogląd, że powyższy krąg stron nie jest zamknięty, zaś organ prowadzący postępowanie winien również z urzędu zbadać, czy decyzja nie będzie naruszać interesu prawnego lub obowiązku innych podmiotów. Odnosząc się do przedmiotowego postępowania SKO stwierdziło, że organ I instancji nie dokonał żadnych ustaleń, czy wydanie decyzji zobowiązującej do wykonania określonych urządzeń zapobiegającym szkodom, nie naruszy interesów prawnych innych podmiotów, w tym skarżącego. Decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] organ I instancji ponownie odmówił wszczęcia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]. W uzasadnieniu podał, że na wniosek L. K. w dniu 4 czerwca 2016 r. organ I instancji wydał decyzję nr [...] w której odmówił nakazania właścicielowi działki nr 1215/2 przywrócenia do stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom z uwagi na to, że w postępowaniu dowodowym nie stwierdzono szkód materialnych na działce nr 1216/2, w szczególności pomimo odbycia oględzin w trzech różnych terminach nie stwierdzono szkód powstałych na działce nr 1216/2 związanych ze zmianą stanu wody na gruncie działki nr 1215/2, spływu wód opadowych z działki nr 1215/2 na działkę nr 1216/2, faktu zasypania ogrodzenia działki nr 1216/2 na wysokości 20 cm, powodującego jego degradację, jak również ograniczenia użytkowania działki nr 1216/2 w sposób dotychczasowy. Podał też, że w decyzji z 2014r. organ I instancji zabezpieczył interes prawny L. K., zobowiązując właścicielkę działki nr 1215/2 do wykonania kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe do dołu chłonnego znajdującego się na działce nr 1215/2, w celu zapobieżenia spływowi wód opadowych na działkę nr 1216/2. Wreszcie organ I instancji wskazał, że potencjalne powstanie szkody nie może być przesłanką do orzeczenia obowiązku wymienionego w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. W związku z powyższym organ I instancji podtrzymał swoje stanowisko o braku legitymacji procesowej L. K. do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Po rozpoznaniu odwołania L. K. od powyższej decyzji, SKO decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] uchyliło ją w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO zrekapitulowało przebieg postępowania. Dalej wskazało, że w aktach rozpoznawanej sprawy brak jest powołanej przez organ I instancji decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], jak również jakichkolwiek dowodów potwierdzających powyższe ustalenia organu w zakresie braku przymiotu strony L. K. w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2014r. nr [..]. Ponadto skoro organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że w decyzji z 2014r. zabezpieczył interes prawny L. K., zobowiązując właścicielkę działki nr 1215/2 do wykonania kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe do dołu chłonnego znajdującego się na działce nr 1215/2, w celu m. in. zapobieżenia spływowi wód opadowych na działkę B. i L. K., to oznacza to, że naruszenie stosunków wodnych na działce nr 1215/2 oddziałuje na działkę nr 1216/2. W związku z powyższym SKO stwierdziło braki materiału dowodowego w sprawie, oraz sprzeczności w ustaleniach organu I instancji w zakresie ustalenie statusu strony B. i L. K. w postępowaniu wodno prawnym. W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję SKO, wnosząc o jej uchylenie, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie orzeczenia co do istoty sprawy w postępowaniu odwoławczym. W uzasadnieniu skarżący przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące stosowania art. 138 § 2 k.p.a. wskazując, że uchylenie decyzji w postępowaniu odwoławczym musi być traktowane jako wyjątek od nakazu reformatoryjnego działania organu odwoławczego, zaś zastosowanie tej normy prawnej powinno mieć miejsce tylko wówczas, gdy organ I instancji prowadził postępowanie wyjaśniające z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego. Zdaniem skarżącego, przekazanie sprawy ponownie do rozpoznania organowi I instancji stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego i ma wpływ na wynik sprawy, dodatkowo stanowi naruszenie zasady szybkości działania wyrażonej w art. 12 k.p.a. Podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko SKO wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także okoliczności niniejszej sprawy wynikające z akt, należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego jest trybem nadzwyczajnym, w ramach którego można wzruszyć decyzję ostateczną, a więc taką, od której w administracyjnym toku instancji nie przysługuje środek zaskarżenia. Podstawy wznowienia postępowania administracyjnego są ściśle determinowane prawnie, poprzez ich enumeracje pozytywną w treści art. 145 – 145b k.p.a. Jeżeli podanie o wznowienie postępowania administracyjnego zostało wniesione z zachowaniem terminów określonych w art. 148, art. 145a § 2 i art. 145b § 2 k.p.a. i opera się na ustawowych przesłankach wznowienia, organ w drodze postanowienia, na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., wznawia postępowanie. Jeżeli natomiast podanie nie opiera się na dopuszczalnych podstawach wznowienia, lub zostało wniesione z uchybieniem terminów określonych w wyżej powołanych przepisach, organ w drodze postanowienia, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmawia wznowienia postępowania. Jeżeli podanie, jak w niniejszej sprawie, opiera się na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc na zarzucie niebrania przez stronę, bez własnej winy, udziału w postępowaniu, organ może postanowieniem odmówić wznowienia postępowania administracyjnego jedynie w takiej konfiguracji, gdy a limine, na podstawie treści podania, można bezdyskusyjnie przyjąć, że podmiot który je wniósł nie posiada przymiotu strony. W każdym przypadku, gdy kwestia ta nie jest oczywista i wymaga poczynienia jakichkolwiek ustaleń, organ musi wznowić postępowanie i dopiero w jego toku weryfikować przymiot strony podmiotu, który wniósł o wznowienie – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. I OSK 1139/16. Gdy ostateczna konkluzja w tym przedmiocie okaże się negatywna, organ wydaje decyzję administracyjną, o jakiej mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.; o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Odnosząc powyższe uwagi natury ogólnej, do konfiguracji formalnoprocesowej analizowanego postępowania, Sąd stwierdza, iż było ono wadliwe. Zwraca uwagę okoliczność, iż w reakcji na wniosek L. K. o wznowienie postępowania administracyjnego Burmistrz Miasta i Gminy [...] wydał postanowienie z dnia [...] czerwca 2016 roku, nr [...], którym "wszczął postępowanie administracyjne celem rozpatrzenia wniosku (...) w sprawie wznowienia postępowania (...)". Postanowienie to pozostaje w obrocie prawnym. W jego podstawie powołano między innymi art. 149 § 1 k.p.a. Postanowienie o takiej formule rozstrzygnięcia jest wadliwe, albowiem nie przewidują go przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Jak już była mowa wyżej, w razie pozytywnej weryfikacji podania organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego (art. 149 § 1 k.p.a.), a nie o wszczęciu postępowania w tym przedmiocie. Pomimo wadliwości leksykalnej samego rozstrzygnięcia postanowienia z dnia 13 czerwca 2016 roku, Sąd przyjmuje, iż było ono procesowo skuteczne, a jego konsekwencją było wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2014 roku, nr [...]. Jeżeli zatem postępowanie zostało już wznowione, to wydawanie decyzji administracyjnych z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] i z dnia [...] października 2016 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania było nieuprawnione. Abstrahując od faktu, że rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania powinno mieć formę postanowienia, na które przysługuje zażalenie – art. 149 § 3 i § 4 k.p.a., to odmawianie jego wznowienia, gdy w obrocie pozostawało postanowienie z dnia 13 czerwca 2016 roku, wszczynające postępowanie w tym przedmiocie, jest niezrozumiałe. Rozstrzygnięcie o tym, czy podmiot żądający wznowienia postępowania administracyjnego posiada przymiot strony, a zatem może skutecznie powoływać się na przesłankę wznowieniową, wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – co do zasady (z uwzględnieniem, art. 151 § 2 k.p.a.) - następuje poprzez wydanie jednej z decyzji określonych w art. 151 § 1 k.p.a., a zatem: albo poprzez odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy nie posiada przymiotu strony (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.), albo poprzez uchylenie decyzji dotychczasowej i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, gdy przymiot ten posiada. W niniejszej sprawie kwestia ta została rozstrzygnięta przez organ I instancji poprzez wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Wprawdzie SKO każdorazowo eliminowało z obrotu prawnego rozstrzygnięcie organu I instancji, jednakże z innych przyczyn, niż wyżej opisane; z powodu braku należytych ustaleń w przedmiocie posiadania przymiotu strony przez L. K. Nie kwestionując zasadności wytkniętych przez SKO uchybień w procedowaniu organu I instancji, Sąd nie mógł jednak przejść obok uchybień natury procesowej, które w razie dalszego ich powielania, nawet przy założeniu trafnych merytorycznie ustaleń i ocen prawnych, skutkowałyby wadliwością postępowania i koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zapadłych rozstrzygnięć. Z tych względów, wobec naruszenia przepisów postępowania, art. 149 § 3 i art. 151 § 1 k.p.a., Sąd na poddaństwie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 i art. 135 p.p.s.a. uchylił zarówno decyzję zaskarżoną, jak i decyzje z dnia [....] lipca 2016 r. nr [...] i z dnia [...] października 2016 r. nr [...] oraz decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...]. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy uwzględnią fakt, że postępowanie zostało już wznowione postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 roku, nr [....], i w zależności od poczynionych ustaleń wydadzą rozstrzygniecie w sprawie, uwzględniając uwagi wyartykułowane w niniejszym uzasadnieniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.